一、问题的提出 1994年通过对原国有专业银行实施商业化改革，我国形成了4家国有独资商业银行、3家国家政策性银行、十多家股份制商业银行和其他地方性银行机构并存的银行体系结构。10年后，为应对加入 WTO后来自外资金融机构的直接挑战，进一步提高国有独资商业银行的经营管理水平，政府又对4家国有独资商业银行实施股份制改造。目前四大国有独资商业银行中的中国银行、建设银行、工商银行已完成股份制改造和上市工作，农业银行也正在积极准备股份化的前期改造工作。2006年底，根据经济社会发展状况和3家政策性银行的自身条件，政府又决定按照分类指导、“一行一策”的原则推进政策性银行改革，并决定率先对国家开发银行进行改革，即按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行国家开发银行的商业化运作，使其成为自主经营、自担风险、自负盈亏、主要从事中长期信贷业务的金融机构。 虽然这次改革并未提出政策性银行实行股份化改革的要求，但若从政策性银行的治理结构设计看，其产权结构至少存在以下两种选择：一是仍保留国有独资或政府绝对控股的地位，二是像其他国有独资商业银行一样，实行全面的股份制改造，政府只保持相对控股地位，或者逐步退出。 如果选择第一种改革思路，意味着我国的银行体系仍将由国有独资银行和股份制商业银行共同组成；如果选择第二种改革思路，则意味政府和国有独资银行将全部退出银行这一特殊产业领域。那么是选择第一种改革思路还是第二种改革思路呢？这并不仅仅是一个产权结构变动或改善治理结构的问题，而是涉及到要不要保留国有独资银行这一特殊主体，从而关系到我国银行体系构成的战略性问题。为此，本文拟从我国银行体系改革的进程、经济社会发展的需要以及完善开发银行治理机制的角度重点谈谈国家开发银行的产权结构设计问题。 二、政策性与商业性之争：对本次改革背景——1994年以来我国银行体系改革的分析评价 1994年，为建立与社会主义市场经济运行相适应的现代银行体系，我国对当时以四大国有专业银行为主体的银行体系进行了较为彻底的改革。改革的基本思路是，分离原四大国有专业银行的政策性业务，使其成为能自主经营、自负盈亏的“纯粹”的国有商业银行，同时成立三家专职从事政策性业务的政策性银行，以接收从四大专业银行分离出的政策性金融业务。 从当时改革的初衷看，建立商业性银行与政策性银行合理分工、有机配合的现代银行体系，以提高国有商业银行及整个金融体系的运行效率，是此次改革的基本目标；同时这也是我国市场化改革进程中为有效满足政府及社会对政策性金融服务需要的内在要求。然而，由于“政策性金融业务”远没有“商业性金融业务”容易界定，而新成立的政策性银行为了自身的生存发展也不可能将具有一定争议的“政策性业务”全部接揽过来，或者说受主客观条件的制约，无力满足政府与社会对政策性金融服务的需要，自改革之初，国有独资商业银行与政策性银行之间便存在了如何合理界定双方业务范围的争议。从目前改革的实际效果看，不仅改革后的国有独资商业银行没有彻底摆脱政府对其经营活动的行政干预，仍然存在着经营管理效率低下、不良资产率过高等问题，而且政策性银行为了生存和发展在一些已经市场化程度很高的领域也在努力保留盈利较好的“商业性项目”。这似乎表明，一方面当初以保留国有独资或政府绝对控股这一产权形式来实现国有专业银行的彻底商业化，本身就是一种带有较强历史局限性的选择，即为了保证银行业中国有经济的主体地位而选择了国有独资这一产权模式；另一方面受政策性银行自身功能的制约（主要是不能全面满足全社会政策性金融服务需要），我国的现实国情仍需要国有独资商业银行承担一些特殊的社会职能及政策性业务。当前经济中所蕴藏着的金融需求可能并不希望国有银行体制像政府所企盼的那样改变得过快，因为要想改革国有银行体制就得首先改变人们原有的金融需求，而金融需求的改变则不是一个简单的问题，它是收入、习惯以及风险偏好等因素的函数[1]。 其实，国有独资商业银行与政策性银行并存，同时存在一定的业务交叉（尤其是国有独资商业银行承担一定的政策性职能），应该说是这一时期我国特定的政治文化环境及经济发展需要在金融领域的具体体现。既然改革后的国有专业银行仍是国有独资性质的国有商业银行，由其继续承担一些存在争议、甚至是政策性银行无法承接的政策性业务，自然成为一种大家都能接受的选择；而政府为了履行其政治和社会职能，在某种程度上似乎也乐于接受这样的格局。因为政府拥有或控股商业银行无非是为了实现政府的公共意图，承担必要的社会功能，绝不可能也没有必要为了纯粹的经济利益而控制商业银行。只是这样才能为国有独资商业银行的进一步改革做好铺垫——今天之所以对国有独资商业银行进行股份制改造，无非是基于国有独资商业银行产权结构不合理、无法摆脱政府不合理行政干预，以致经营管理效率依然低下这一判断。至于政策性银行为了生存和发展而“滞留”有争议的业务领域（即商业银行也愿积极承担的业务领域），也成为当前推出政策性银行改革的一个重要原因。 虽然政策性银行与国有独资商业银行并存导致了政策性业务与商业性业务之争，但这样的银行体系总体上有效满足了前一时期我国经济改革与社会发展的需要。近几年我国经济的持续、快速、稳定发展应该说很大程度上得益于这一银行体系，尤其是 1997年后为应对亚洲金融危机、扩大国内需求，在国家宏观政策的引导下，政策性银行与国有独资商业银行更是发挥了特殊的推动作用。 三、是否需要国有独资银行：从经济社会发展的角度看我国银行体系的战略选择 从经济社会发展的角度看，一方面伴随着财政收入占CDP的比重不断加大，财政逐渐有能力替代政策性银行的部分工作，政策性银行作为财政延伸功能的使命已大大减少；另一方面随着经济发展和社会进步，原来作为政策性银行支持对象的许多行业、领域，如能源、公路、水利等，也已成为各家商业银行积极支持的热门行业。政策性银行所处的外部经营环境已经发生了重大变化。在这样的情况下，对政策性银行的性质、职能等进行改革，自然就成为经济社会发展及银行体系改革的必然选择。 承前所言，政策性银行的改革，从产权结构上看，至少存在两种选择：一是仍保留国有独资，二是实行股份化。从目前政府对国家开发银行改革的定位看，虽然总体上提出了按照建立现代金融企业制度的要求全面推行商业化运作的思路，但并未对开发银行的产权结构改革作出明确的规定。而银行的“商业化运作”毕竟不同于“彻底的商业化改革”，前者主要指经营方式、经营内容的改变，后者则涉及到银行的方方面面，包括银行的性质、目标、产权等。因而，是否需要保留国家开发银行等政策性银行的国有独资性质，应是本次银行体系改革中一个值得探讨的重大现实问题。
