浅议我国廉租房制度

      廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房制度和住房公积金制度、经济适用房制度是我国目前住房保障体系的三个重要组成部分，是为我国城镇中低收入者解决住房问题的重要途径。在城市化的快速发展的背景下，城市失业、城市移民和城中村改造等形成大量的城市弱势群体，收入很低是他们显著的特征。显然后两种住房保障制度无法解决他们的住房问题。在制度失衡的市场背景下，完全依靠市场来解决这部分弱势群体的住房问题无疑是行不通的。因此他们住房问题的解决政府承担不可推卸的责任，这也是构建和谐社会的重要基础。

      一、我国廉租房制度实施的必要性

      (一)廉租房是我国住房供应市场必不可少的组成部分

      健康的住房市场必然要求合理的住房供应体系，而合理的住房供应体系应根据我国置业者实际收入情况的差异，合理确定不同规模，价位和消费阶层的住房结构，形成住房市场的梯度消费。早在1998年的“房改”方案中，国家就正式提出构建“三种人，三类房”的多层次住房供应体系框架：即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品房。2003年9月在全国房地产工作会议上形成了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文件)，该文件提出建立“四层次”住房供应体系的构想，即在原来供应结构体系上增加“普通商品房”供应层次。后来天津市提出增加“经济适租房”的“五层次”住房供应体系。住房供应结构与针对人群对应关系如图1所示。

      

      由图1[1] (P96-97)可知，廉租房政策是根据我国实际国情制定的，是我国住房供应体系中比不可少的组成部分。随着城市化进程的不断加快，“城中村”改造的不断推行，城市新移民的扩大，使得城市弱势群体的规模进一步加大，无疑，其住房主要消费需求层次——廉租房也需要进一步扩充。为了加快解决城镇最低收入居民的住房问题，保障公民的基本居住权利，确保社会的安定团结，廉租房在我国住房供应体系中的作用也将越来越重要。

      (二)廉租房制度能有效解决我国城镇弱势群体的住房问题

      城镇弱势群体主要由低收入者、无收入者和丧失劳动能力者构成，而这三类人主要是国有企业下岗职工、新城市移民和“城中村”改造过程中形成的获得一定补偿的原“城中村”居民。他们的收入很低，且收入没有连续的保障性。他们有的没有纳入住房公积金制度的范围之列；有的是纳入住房公积金制度的行列，但其住房公积金也易遭封存；即使纳入了住房公积金制度的行列，其难以利用住房公积金贷款实现住房消费。显然住房公积金制度和经济适用房制度无法帮助他们解决基本的居住问题。相对于两外两种住房保障制度，廉租房制度具有更加明显的福利性质，国家通过发放租赁住房补贴、实物配租和租金核减方式使其只承担住房的维修费和管理费，能有效的解决其住房问题。

      (三)廉租房制度能有力促进社会和谐发展

      我国城市廉租房的保障对象主要限于民政部门确定的低保人员中的住房困难家庭，据民政部统计，自1997年开始在全国推行城市低保制度，当年对于低保对象没有精确统计，根据民政部救灾救济司的估计，不超过200万人。1998年底，全国保障对象184万人，1999年底为281万人，2000年底为402万人，2001年底为1170万人，2002年由于政府采取了“应保尽保”政策，使城市低保人数激增。据民政部2003年3月统计，城镇居民最低生活保障人数为2140万，五年间增加了近10倍，大约占全部城市户籍人口的6％～7％。这种增长可以说是超常规增长。另外2004年、2005年两个一号文件，更加明确了对进城农民工社会主体地位的承认，即他们是“工人阶级的重要组成部分”，我国每年至少有1500万～2000万农民工涌入城市，他们是城市弱势群体的一部分。由于效率和公平的悖论，导致我国城市化进程中社会阶层的贫富分化和收入差距持续扩大，居住社会公平严重缺失。居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。树立“以人为本”的科学发展观，迫切要求我们关注居住城市化的社会公平问题，实现“居者有其屋”。显然，再发展市场经济的大背景下，有效的廉租房制度是促进社会和谐发展的重要基础。[2] (P64-85)

      二、我国廉租房制度形成历程

      廉租房制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是各级政府社会职责的重要内容，也是建立城镇住房新体制的关键环节。

      1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中规定廉租房是我国住房供应体系的一个重要组成部分，明确提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。

      1999年，为了切实解决城镇最低收入家庭的住房问题，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》要求，建设部以第70号令发布《城市廉租住房管理办法》，对廉租房的房源、廉租房租金标准、廉租房建设和廉租房的申请程序问题予以明确的规定。

      2002年6月，温家宝同志批示：建立和完善廉租住房制度，解决最低收入居民家庭的住房问题，是住房制度改革和住房建设的一项重要内容。