作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，自1954年9月正式确立以来，曾经走过曲折的道路。十一届三中全会以后，是我国人民代表大会制度恢复、重建和发展的新时期。“坚持”与“完善”是人大制度建设的永恒主题。坚持和完善人大制度，把人大制度潜在的优势变为现实的功效，需要在实践中不断改革和创新。本文就此话题作一个粗略的思考。 探索转型期的人大制度创新之路，我们必须找到一条既有利于执政党提高执政能力，又有利于调动人大制度创新的积极因素的两全之策。这个两全之策的最佳平衡点就是执政党通过人大机制推进法治。笔者认为，勾画人大制度创新之路，当前应主要着重从三方面逐步推进，即：党与人大关系法治化、人大主体精英化、人大监督职能健全化。 (一)党与人大关系法治化 执政党与人大的关系，长期以来学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。从执政党与人大之间的实际运作来看，一方面，全国人民代表大会是国家最高权力机关，任何组织或者个人都不得超越宪法和法律；中国共产党《党章》对此也作了具体的规定。另一方面，在国家政治体制上，中国共产党是领导一切的，人大要接受党的领导。上述看似逻辑矛盾的两个方面，几十年来似乎难倒了我们的理论工作者，以致我们至今无法找到处理两者关系的边界。 《宪法》规定，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。执政党不能直接对人大发号施令，执政党的领导方式必须相应进行变革。在执政党与国家关系上，我们可以认定，执政党从属于国家，而不是国家从属于执政党，因而作为国家根本大法的《宪法》就完全可以约束执政党的行为，这就是“党必须在宪法和法律范围内活动”的理论依据。当执政党与人大关系在宪法法律层面和政治体制层面上出现一种特殊的矛盾时，我们不可能通过修改宪法来确认“执政党是最高权力机关”，我们只能在政治体制层面上改革党的领导体制。所以，1980年8月，邓小平就作了《党和国家领导制度的改革》的著名讲话，正式提出要改革党和国家的领导制度。党的十三大根据邓小平同志这一重要思想，正式界定党的领导是“政治领导”，党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。江泽民同志曾明确指出：“党与政权机关性质不同、职能不同、组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。”① 应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。这就是说，政治体制层面界定的党领导人大要服从宪法规定的人大是最高国家权力机关。因此，党对人大的领导方式就必须作出相应的改变。 执政党怎样转变领导方式呢？笔者认为，应从我国的实际出发，实行“政权内领导范式”。即中国共产党的执政方式，要由过去直接代替政府功能或党政联合实施政府功能转变到通过人民代表大会机制实现执政功能。党和党的各级组织，要树立依法治国就是按照人民代表大会制度治理国家事务的观念。要让全党认识到，人民代表大会制度是中国共产党选择并建立的适合中国国情的国家根本政治制度，是共产党实现执政的合法途径，是共产党执政的国家政治制度。党和党的各级组织，要通过自己的政党机制，在立法、决定重大事项、监督和人事任免等方面，通过综合方方面面的意志，形成党的意志和主张，再由人民代表大会机制转变为国家意志。这种执政方式，把党的功能与政府功能明确划分开来，即使政府工作失误，党也可以运用人民代表大会制度重新组织、产生政府。如果党的各级组织直接站到第一线，成为矛盾的焦点，不仅不符合政党的职能、特点和工作方式，而且非常不利于执政党地位的巩固。 确立“政权内领导范式”目前条件已经基本具备：其一，坚实的经济基础可以保证。我们党和国家确立了建立社会主义市场经济，实现了从计划经济向市场经济的大跨越；我们党和国家确立了对外开放的战略，积极参与经济全球化和政治多极化，实现了从自我封闭半封闭向世界全方位开放的大跨越；我们党和国家经过建国五十多年的发展，特别是改革开放二十多年来的发展，全国人民的物质文化生活水平大为提高，民主法制意识显著增强，实现了由贫困落后向全面建设小康社会的大跨越，等等。这些都为我们不断发展社会主义民主政治奠定了坚实的物质基础。其二，中国共产党的执政资源进一步扩大。从马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，到江泽民同志“三个代表”重要思想，再到科学发展观的提出，这种一脉相承又与时俱进的理论，扩大了共产党执政的理论资源；从按政策办事转到依法治国，建设社会主义法治国家，扩大了共产党执政的法理资源；从通过政府执政转向通过人民代表大会制度执政，扩大了共产党执政的制度资源；从死守加入共产党员的标准到不依财产多少来衡量党员标准，加强了共产党执政的群众基础，扩大了共产党执政的人民资源。其三，现有人大制度优越性可以充分发挥。我国国家机构实行的是民主集中制原则。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这种体制决定了人大具有超越其他国家机关的权力和地位。党通过人大管理国家事务，既符合法律的规定，又可以借助人大的权威保证大政方针的贯彻实施。其四，代议制国家的经验可以借鉴。现今世界上绝大多数国家实行代议制，代议制国家离不开政党的活动，但政党活动的领域主要是议会。因为任何政党无论其怎样宣称，在法律上它都不能代表人民行使管理国家事务的权力。一个政党只有通过法律程序取得议会多数，他才能获得管理国家的权力。尽管我们不主张照搬西方议会模式，但党在议会内活动这一具体做法已经成了代议制国家的通制，具有管理国家的共同性，是可以借鉴的。
