在过去的10多年里，中国地方政府所控制的财政资源已经增长很大，在整个国民经济和整个财政体系中都占有相当大的份额。但在基本公共品服务方面，地方政府的绩效无论在效率还是公平性上都远远没有达到目前的公共资源潜力可以达到的水准。这些存在的问题，既与地方政府所处的财政预算体制有关，与中国行政体制有关，也与绩效体系的设计有关。为了改善中国地方政府的绩效，以利于公正、高效、公开的公共服务体系的建立，促进社会和谐，必须改革目前地方政府对公共资源的配置方式。在近期，下列改革是应该实行的，且有可行性。 降低“纵向不平等”减少政府行政层次 近来，中央已在某些省份（如浙江）试行“省管县”。在调查中，笔者强烈地感受到，统计所提供的地方财政规模数字与县一级政府实际可支配财力之间存在着很大差距。比如，统计年鉴显示，2004年地方政府（省、市、县、乡四级）掌握的财政资源（包括预算内与预算外财政开支）为24495.04亿元（不包括土地财政收入与其他非预算收入），按当年全国12.9988亿总人口计算，全国人均地方财政支出应为1884.41元。但笔者在福建、四川、湖南、山东、河南、江苏等省的基层县、市调查中发现，摊到县一级政府的人均财政支出（包括预算内与预算外支出）大约在500元至800元之间。笔者将此与2003年对应省份人均财政开支相比时发现，除四川省以外，上述地区每年超过半数的地方财政资源被省、市两级政府花掉了（“乡自筹”数额很小，全国每年不超过300亿元，人均才20多元），县政府在地方财政支出中所占份额一般在50％以下。这说明，经过层层政府的提留或克扣，地方财政资源在垂直的行政关系中漏损很大，这是一种纵向的不平等。县政府应该是最基础的地方政权，它直接承担着公共品提供的责任。如果让县一级财政开支占到地方财政开支的60％，状况就会改善很多。因此，应精简机构，减少地方政府层次。 降低公民在基本公共品需要的满足上的横向不公平 目前，不少发达地区的地方政府已经运用预算外财政收入（主要是“土地财政”收入），开始建立本管辖区内的基本公共品提供体系。比如，浙江省绍兴县政府自2003年8月以来，以土地财政为基础，逐渐推出了“三有一化”的改革，以县、乡（镇）土地财政再补偿于失地农民。所谓“三有一化”，就是让失地农民“有保障、有股份、有技能”，同时对土地80％以上被征用的农村，撤村建居，实行“社区化”。具体地说，“有保障”是指建立被征地农民的社会保障机制。即按照“土地征到哪里，社保跟到哪里”的“即征即保”原则，改一次性货币补偿为“土地换社保”。人均23000元的保险费用由个人、村集体、财政三方分别出资，其中县、镇（街道）两级财政出资16000元，村集体和个人负担7000元。凡被征地的在册农业人口，只要年满16周岁均可参加被征地农民的养老保险，到法定退休年龄后每人每月享受220元基本养老金。 尽管不少地区的政府都有类似的制度创新，但从财政学的角度来分析，这种制度创新面临“基本公共品的非排他性与地方政府排他提供之间的矛盾”。基于土地财政的社保体系、教育、医疗等公共服务，是源于对失地农民进行补偿的，因此，这种公共服务必定排斥非本地的外来务工人员。 我国已经属于人口流动性很高的国家，在浙江调查时笔者发现，外来务工人员与几个发达地区县城的本地人口之比已经超过1∶1，全国现有超过1.1亿的农民工。作为公民，农民工应当享受最基本的公共品服务。如果基本公共品的提供责任由地方政府承担，尤其是让县政府来提供最低标准的基本公共服务，如基础教育、医疗与社保等，则势必会将这1.1亿名农民工排斥在公共服务体系之外。尽管有的地方政府也想一视同仁地对外来务工人员提供基础教育、基本医疗与社会保障，但立即会面临巨大的人口涌入压力，使当地财政不堪承受。江苏省苏州市政府曾计划在2006年彻底解决外来务工人员子女入学问题，但这一举措必定会使苏州市常住人口猛增，因此至今举棋不定。 几百年的国际经验已经一再证明，在劳动、资本等要素可以自由流动的条件下，基本的公共品服务不应由地方政府提供，而应由中央政府提供。地方政府只是负责实施与补充配套。在欧洲等发达国家，对于基础教育、基本医疗与社保，中央一级财政担负着70％以上的支出责任。笔者在调查中所遍及的8省8县2市，除个别县因土地财政为政府提供短期的财力以外，几乎全部的县（市）都为基本教育、医疗的提供责任而大伤脑筋；至于社保，连退休公职人员的养老金发放都难以为继，为全体公民保险更是一句空话。中央政府不承担基本公共品的提供责任，却要求地方政府改变功能，从抓发展为主转为以提供基本的公共服务为主，这不是解决问题的思路。办法只能是：中央下决心从“个人所得税”、“企业所得税”中筹资建立正式的由中央主导的全民教育基金、全民医疗保障基金与覆盖全社会的社会保障基金。如果这三个基金让地方政府去建，且不说建立后会引起地区差异，就说何时能建立起来？也是一个未知数。 转变政府职能的两个体制问题 在明确中央与地方提供基本公共品的责任的前提下，即只有在明确地方政府在公共品提供功能体系中主要承担实施、配套、补充的功能，承担与地方有关的地方性公共品提供责任，我们才能谈对地方政府绩效的评估体系设计。 毫无疑问，地方政府应从目前那种以GDP为第一要务的状态中转变过来。地方政府在支出结构上重视道路设施等与“招商引资”有关的公共服务，而在基本公共品服务上则提供不足。要实现这种转变，首先需要实现政府职能转变。当前，有两个体制问题与政府职能的转变关系密切。
