一、责任政府：政府体制创新的全球化潮流与我国的初步实践 责任政府最早产生于英国，源于16世纪英国出现的早期议会弹劾程序，最初是通过议会这种形式来反对那些依据普通法律对其不端行为不够判罪的奸佞之臣，后来出现内阁首相因得不到议会多数信任被迫辞职的事件，开创了政府向议会承担政治责任的先例，从而逐渐发展成为内阁对议会负政治责任的制度。其特点是政府向议会负责，即政府的组成需经议会同意，政府的重大政策需由议会通过，政府成员施政不当及违法行为需承担责任，包括政府的部分阁员甚至全部阁员在无法得到议会信任时辞职。美国式总统制则开启了现代意义上的责任政府制度，体现出行政权必须对人民主权负责、行政首长必须对选民负责的特点，从而形成不同类型责任政府普遍具备的执政机关对选民负责的共性特征。在三权分立政治框架下，立法机关和行政机关各自直接对人民负责，美国总统或议员在获得选民同意后代表选民行使国家权力，必须向选民报告行使权力的情况并服从选民裁决，其权力运行必须承担各种政治责任和法律责任；而选民采用选举方式，表达对政府的信任和支持。按照分权与制衡原则，政府的政治官员虽在任命时需经议会批准，但其施政只对总统负责，而无须对国会负责，其进退也以总统的信任为依归，而不是以国会信任与否为转移。 从西方国家责任政府的形成与发展过程来看[1]，与君主专制时代帝王掌握并运行国家权力而无需承担任何责任的无责任政府时代相比，作为民主政治产物的责任政府制度，要求政府在受公民赋予并委托管理国家权力的同时，必须履行代理人义务并对公民负责，政府及其工作人员对其承担的任务要履行一定的职能和义务并对其行为负责，任何没有履行或不适当履行的行为都是失职，必须为由此而引起的不利后果承担相应的责任，做到罚当其责。 作为民主政治的产物，责任政府目前已成为世界各国现代政府治理的普遍理念。近年来，全球范围内掀起了一股持续性公共改革的浪潮，其中一个重要趋势就是改革传统文官制度，推行高层文官的政治化，强化高层官员的政治责任。以联合国为例，在其《千年宣言》中明确提出[2]，公共部门要向公众负责，公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求，要提高政府和官员的公共行政能力和责任。这种问责制要求有效地管理其有限的资源，而且管理方式要明智，着重关键目标，符合民主要求。由此可见，加强政府官员责任，强调建立责任政府，推行问责制度，已经成为创新政府体制的全球化潮流。 当代责任政府建设既强调定责，同时也要求问责。在政府定责方面，现代责任政府理论认为，责任政治是责任政府的核心特征。从狭义上看，责任政治可理解为责任内阁制政府，即行政机关由代议机关产生并对代议机关负责的政权组织形式；从广义上看，责任政治则是指人民能够控制公共权力的行使者，使其对公共权力的行使符合人民的意志和利益，直接或间接地对人民负责的政治形式。在这里，责任政治的责任可划分为法律责任和政治责任。其中，法律责任是指责任主体因违法而承担相应法律后果；政治责任主要体现在官员在政府工作中应负的责任，不一定要违法才构成责任后果，责任主体在政府工作中因违反道德或政治上的约定均可以构成政治责任。总之，无论从广义还是狭义来理解，责任政府都必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。在行使职责过程之前，要有所交待，向公众解释这么做的理由；在完成职责后，如出现差错或损失，则应承担道义上、政治上、法律上和行政上的责任[3]。 责任政府的问责制度，涉及到行为主体是否做好了份内之事、责任主体是谁、由谁来评价、责任主体没有做好份内之事时应该受到何种惩罚、怎样惩罚等一系列内容。从实质上分析，问责制是一种责任追究制度，其本质内含在于，既然政府接受公民的委托行使行政管理权力，那么公民就可以按照法定程序，通过直接或间接询问及质询等方式，要求政府及其官员对其行使行政管理权力的行为进行解释或答复。按照法定程序规定，公民可以对政府及其官员的严重失职行为采取更为严厉的措施，包括罢免其职务，并且还可以通过司法途径进一步追究其在行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果的法律责任，迫使其承担直接或间接责任。由此可见，问责一方面蕴涵着责任理念，实施问责制，必然要求政府树立向公众负责的行政理念，形成良好的行政品质，提高行政责任意识；另一方面问责制作为责任追究机制，有助于建设责任政府，发挥保障和促进作用。 我国自十六大提出“实行党政领导干部职务任期制、辞职制和用人失察失误责任追究制”以来，官员问责制得以推行并日趋健全，责任型政府建设力度不断加大①。2003年非典期间，时任卫生部部长及北京市市长两名省部级高官和上千名官员被查处，首开对行政领导和高官的问责，此后又一名省部级高官（中石油总经理）因井喷事故引咎辞职。2004年3月国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”2004年7月1日实施的《重庆市部门行政首长问责暂行办法》，提出对18 种情形追究行政“一把手”的责任，成为我国第一部对行政领导问责的地方政府规章。据统计，该办法实施一年多时间内全市就问责49例，追究领导干部87人，轻者诫勉，重者辞职。与此同时，2004年底，浙江实施《影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》，在全国率先建立“庸官问责制”，实施仅1年全省就有2736 名党政干部因此被追究责任，其中引咎辞职、降职和辞退59人。随后，江苏、四川、兰州、深圳等地纷纷掀起“治庸风暴”，大到违反法律制度，不履行或不正确履行职责等；小到工作时间上网聊天、擅离岗位等，都可能被视为“庸官”之为而受追究。2005年各级监察机关对滥用权力、谋取非法利益的47306名行政官员给予政纪处分；而在其调查的115起重特大事故中，240名负有领导责任的县（处）级以上干部被追究责任。如时任国家环保总局局长因松花江重大水污染事件而辞去职务，成为非典后被问责辞职的第四名部级高官。进入2006年，中央纪委、监察部牵头对全国10个省（市）重特大安全事故责任追究的落实情况进行重点督查，确保重特大事故责任追究落实到位②。山西在推进环保行政问责时，提出“治天治地先治吏”，暂停县级市的环保项目审批权，行政问责直指地方政府主管部门③。江西省从2000年政府机构改革以来，共有175名连续两年考核不称职的公务员被辞退④。
