2005年3月31日，国务院第85次常务会议通过的《国务院2005年工作要点》，将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务；2006年伊始，国务院发出第1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“保障务工农民的合法权益”；2006年3月27日，国务院第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》又明确指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。国务院这一系列文件传递出的信号十分明确：保障农民工权益的社会政策具有战略意义，关系到我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的建设，必须抓紧制定，尽快完善，切实贯彻落实。 社会政策的研究范式表明，提出一个政策框架首先必须澄清目标（specifying objectives），即弄清楚该政策为“谁”服务？提供“什么”服务？“如何”提供服务？（Brian Hogwood & Lewis Gunn,1984:47） 一、为“谁”服务？ 提出这个问题看起来似乎多余：农民工社会政策的服务对象当然是农民工。但进一步追问：农民工是怎样的一个社会群体？它的边界在哪里？其构成有哪些？规模有多大？属性又如何？对这一连串问题，并不是所有的人（包括政策制定者）能够回答清楚的。 1.农民工群体的边界在哪里？ 如何构成？笔者认为，目前关于农民工的讨论和研究忽略了一个非常重要的群体——失地农民。反对的意见可能会有三点：一是失地农民一般已拥有了城市户口，而农民工没有城市户口；二是失地农民基本上“离土不离乡”①，而通常意义上的农民工却“离土又离乡”；三是失地农民没有了土地，只能扎根于城市，而流动进城打工的农民最终还可以回乡务农。然而，这三点都不足以将失地农民排除在农民工群体之外。 对于第一点疑问，我们以为，户口只是一个表象，其背后所掩藏的实质是社会生活的基本权利——就业机会、工资福利、社会保障、子女入学等。从这些实质方面来考察，失地农民和流动农民并没有本质区别。笔者所主持的南京调查② 显示，失地农民所从事的行业主要为建筑业和服务业，具体职业包括保安、保洁、门卫、物业管理、园林绿化、环卫、电器修理、自行车修理、手机配件维修、水电维护、理发、帮厨、摆水果摊、开杂货店、开马自达、卖早点、卖菜、卖报纸、卖米、烤红薯等，共占75％。可见，失地农民与流动农民在职业特征上是共同的——非正规就业，这正是“中国城市农民工的就业主渠道”（李强，2004：98；蔡昉，2005a）。南京调查还显示，失地农民的月平均收入为693元或805元③ （张海波、童星，2006a），与国务院政策研究室近期公布的《中国农民工调查报告》中平均工资为600～800元的结果一致。在社会保障方面，和流动农民一样，失地农民也存在三个问题：一是体系不完善，只享有基本生活保障，缺乏工伤、医疗等重要险种；二是性质不纯粹，没有体现权利与义务的对等，形同社会救助；三是地位不平等，各地政府虽然出台了相应的政策，但尚未纳入法律的保护范围（张海波，2005）。在子女入学方面，由于城市公办中小学一般都采用按学区就近入学，而失地农民大多被统一安置于城乡结合部，其子女只能就读于原先的乡村中小学，如果想进公办中小学，就得另缴择校费，这和进城民工子女的入学没有什么不同。 对于第二点疑问，我们认为，“离土”、“离乡”的概念是当年针对农业剩余劳动力转移的现象做出的概括，前者指职业转移，后者指地域转移，转移与否是形式上的区别，并不意味着他们在身份上有差异。况且，有的失地农民也离了“乡”，而流动农民中的一部分（大约有20％）仍然生活在“乡”的范围内，从事着非农产业（汝信等，2005：113）。 对于第三点疑问，我们要看到，“新生代”流动农民对于家乡的乡土认同在减弱（王春光，2001），农民外出打工将是长期存在的现象。更进一步说，农民工的类别建构来源于制度安排与身份认同的双重作用（陈映芳，2005）。从制度安排看，失地农民被动地获得了城市户口，但他们的自我认同仍然未实现完全过渡（张海波、童星，2006b），这一过渡可能需要30～40年，乃至更长的时间。对于进城民工的自由流动，大概也需要这么长的时间来解构现行的户籍制度。 从本质上讲，流动农民与失地农民都是城市化的产物，一个是主动的城市化，一个是被动的城市化。农民工的社会政策问题之所以关系到建设有中国特色的社会主义事业，关系到经济社会发展的全局，还在于他们是中国城市化进一步发展的支撑力量。因此，将失地农民纳入农民工群体是十分必要的。 2.算上失地农民，农民工的规模到底有多大？ 目前还没有精确的官方统计，从各种估计值来看，流动农民的数量大致在1.2亿左右④。如果加上在本地乡镇企业中的就业者，农民工总数约为2亿（国务院政策研究室，2006）。这一数据不包括近年来急剧增多的失地农民。失地农民有多少？也没有精确的官方统计，目前各方的估计值大概为4000万，其根据是国务院发展研究中心农村部部长韩俊2003年在第2届中国县域经济发展论坛上所谈到的数据。我国现有的农村人均耕地占有面积不足0.7亩，这就意味着每征1亩地就要造成1.4个农民失去土地，1987～2001年全国非农建设占用耕地3394.6万亩（韩俊，2003），依此推算，全国因征地造成的失地农民大致有4700万⑤。这是2003年的数据，加上近3年来各地城市化的高速推进，失地农民的数量应该接近5000万。这样，农民工总量接近2.5亿。 3.这个规模庞大的群体具有怎样的属性？ 有的研究者提出农民工已经成为一个独立的阶层（朱力，2003）；有的研究者认为中国社会已经呈现出城、乡和以农民工为主体的城乡过渡的“三元结构”（李强，2004）。也有研究者明确否定农民工成为阶层的可能：无论从职业、收入、社会地位的角度，还是从其在生产关系当中的地位看，他们都只是当前社会流动中出现的一种新生的社会群体、新出现的身份类别，而不是一个阶级或阶层（朱光磊等，1998；郑功成，2004）；如果将整个社会划分为十大阶层，那么农民工只是产业工人阶层中的一个“相对独立的群体”或“工人阶级的主力军”（陆学艺，2001、2003）；农民工是工人阶级中的“新兴的社会阶层”（宋林飞，2005）。反对或暂时还未将农民工当作一个独立的阶层，主要理由在于农民工只是一个过渡群体，最终将融入产业工人阶层或工人阶级。如李春玲（2005：94）对陆学艺所划分的十大阶层进行补充性说明，明确将农民工划入过渡阶级或亚阶级群。
