旧债不能有效化解，新债又不断发生，几乎是各地乡村面临的一个共性问题。以赤峰市为例，推行农村牧区税费改革后的2003—2005年，三年时间全市新增乡村债务3.3亿元，并且呈现不断增加的态势。分析乡村新债的发生，原因固然是多方面的，其中有客观上存在着的不可避免的因素，但也确实存在着政策、意识、机制和体制等主观方面的原因，如果减轻或消除政策、机制和体制这些主观原因对新债形成的作用，不但可以大幅度降低新债的发生，而且有助于旧债的有效化解。 一、乡村新债发生的主观原因 （一）乡村领导干部经济责任意识差，政绩观有缺欠，是旧债不减，新债持续增加问题的“核心” 在调研中我们感到，有的乡村债务化解缺的不是钱，而是偿债责任意识。一些乡村根本没把债务化解、制止新债当作促进农村牧区经济社会和谐发展，维护社会稳定，树立党和政府在人民群众中的威信的大事来看待。在他们看来，还“饥荒”属于替别人“擦屁股”，不如干点“露脸”的事，既有政绩，又有面子，没准个人还能得点好处。至于增加点债务也是常事，在这种思想支配下，部分乡村领导干部为了追求所谓的政绩甚或是谋取个人利益不惜借贷举债搞工程、建项目，在他们的意识里是先风光再说。“铁打的衙门，流水的官”，到届“卷铺盖走人”，还债自有后来人。于是，乡村领导换了一届又一届，债务一届更比一届多。 （二）“村企合一”——村级产生新债的“隐患” 分析乡村两级债务结构，因过去兴办乡村企业而形成的债务占有很大比例。以赤峰市为例，截止2005年底，全市乡村两级债务总额为182530万元，其中因过去兴办乡村企业形成的债务就高达7亿多元，占乡村债务总额的38％。过去， 国家对兴办苏木乡镇企业政策曾经做了一些政策性规定，尤其是对乡办企业，已通过转制、出售等形式实现了真正意义上的政企分开。但村企合一的现象在广大地区还比较普遍。目前，全市还有嘎查村集体企业200多家。由于村委会既是村民利益的代表，又是企业的法人或责任连带人，时刻承担着企业的经营风险，随时有承担经济责任的可能。实践证明：这个问题如果得不到很好的解决，所谓的制止村级新债发生实际上就是一句空话。 （三）预算管理体制不合理——乡村债务的“催生剂” 自国家与地方实行分税制财政管理体制以来，地方各级政府之间也按着分税制的要求实行了分税制财政预算管理体制，并进行了多次修补和完善，使得体制逐渐趋于合理。从赤峰市各地旗县区与苏木乡镇的体制类型看，绝大多数是“核定基数、收支挂钩、超收分成、超支不补、节余留用，一定几年不变”。应该说，这种预算管理体制符合分税制财政管理体制的基本要求。但在具体的算账和操作过程中却存在着诸多不合理的问题。主要体现在： 1.超税源可能下达财政收入指标，过分夸大主观能动性的作用。财政收入的主体是税收收入。在调研中，部分旗县区在核定苏木乡镇收入基数时，超税源可能下达收入基数的现象比较普遍。有的旗县区把上一体制期间形成的或有和一次性收入作为下一体制周期的固定收入，还有的旗县区对部分苏木乡镇下达收入基数时严重脱离税源实际，过分夸大苏木乡镇积极性对税收收入增长的作用，并且辅之以“一票否决”考核。在这种重压下，苏木乡镇领导不得不抛开“正业”，去高成本“引”税。目前，引税之风盛行于苏木乡镇，正常的税收秩序破坏了，税收成本提高了。事实上，所谓的“引税”只不过是税务征收机关和纳税人的一种税收游戏，是在国家税收总量不变情况下的区域流动。但这种流动并不简单，在这个过程中纳税人捡了便宜，引税人鼓了腰包，个别税务征收人员和苏木乡镇领导干部从中得到了好处，吃亏的却是国家。这种因为财政预算管理体制不合理孳生的“怪胎”说轻一点是对税收秩序的严重破坏，说重点实际是一种经济犯罪。 2.事权财权不统一，从体制上诱发了苏木乡镇新债的形成。苏木乡镇是我国最基层的政权组织，“上边千条线，下边一根针”，这种情况客观上要求上级政府要适应苏木乡镇事权的需要安排必要的经费。但实际并不是这样。“上边点菜，下边买单”的情况时有发生。如林业、司法、土地等部门上划管理，财权也随之上划，但防火器材的购置，法律的普及和宣传却要苏木乡镇自己掏“腰包”。还有招商引资等等。事权和财权不统一，为了办事只好东挪西借，新债随之形成。 3.经费保障不足，直接形成新债。苏木乡镇公用经费保障不足。通过调研算账，目前的软硬件环境下，一个苏木乡镇的正常运转经费大体应该掌握在40万—50万元之间。这与各旗县区实际核定的苏木乡镇公用经费存在很大距离。据掌握，2005年全市各旗县区对苏木乡镇公用经费支出基数的核定平均为年人均800元。最少的地区年人均经费仅为420元。如果按每人每年800元的公用经费标准，每个苏木乡镇80个在职人员计算， 年财政拨付的公用经费总额为6.4万元。仅占实际需要的12.8％， 远远满足不了苏木乡镇正常的经费需求。为了保证运转，有的地区甚至靠贷款运转。 村级运转经费保障不足。据统计，赤峰市2005年全市财政补助嘎查村转移支付资金总额为6585万元，村均3万元。补助经费最高的地区村均为4.65万元。补助经费最低的地区村均仅为1.6万元。村均补助经费在3万元以下的地区占60％。这样一个财力规模，除去报刊费、电话费、培训费、招待费、图版费等名目繁多的支出，一些嘎查村甚至连工资都发不了。敖汉旗萨力巴乡老牛槽村4 名干部两年没能足额领取工资，形成了新的欠债。村级保障经费不足问题的出现，有两个方面的原因。一种是旗县区在对村级运转保障问题上还存在着认识偏差，认为村级属于集体经济组织，并不是财政保障的重点，因而在经费安排上没有足额安排。另一种情况是旗县区虽然足额安排了经费，但被苏木乡镇政府截留，平衡了乡本级预算。
