农村综合改革的内在动力来自农业税的全面取消。农村综合改革意义重大，任务艰巨，既涉及到上层建筑领域，又涉及到生产关系领域，还涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。除乡镇机构、农村义务教育、县乡财政三项主要改革任务外，还包括农村金融改革、化解乡村债务、防止农民负担反弹等等。全面推进农村综合改革，从体制、机制上解决农村上层建筑的某些环节不适应经济基础的问题，既是巩固农村税费改革成果的紧迫任务，又是解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。在一定意义上说，农村综合改革是实现农村家庭联产承包责任制以来，完善农村生产关系的又一里程碑式的改革。本文着重围绕农村上层建筑和农村公共服务两大内容作一实践性探索。 一、关于乡镇机构改革 乡镇机构改革的核心问题在于转变职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。 （一）转变乡镇政府职能。有学者提出取消乡镇一级政府。这种“治腕不如断腕”的方式，在现实国情下，条件还不成熟，广阔的农村还需要有一级实体政府作支撑。那么，从体制上降低乡镇在经济管理上的冲动和欲望就成了最迫切需要解决的问题。如何让乡镇政府把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催收催种等具体事务，转到维护社会稳定、加强社会管理和公共服务上来？第一，转其责。把不应该由政府承担的社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。第二，收其权。取消乡镇实体财政，所有收入、支出上收到县。第三，减其人。大力压缩行政、事业编制和人员。第四，断其后。对乡镇所办的企业依法划转。 乡镇政府到底该干什么？比较理想的状态是：第一，为农村经济发展创造环境，稳定农村的基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。第二，为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。第三，为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。 （二）改革乡镇行政、事业体制。 在行政体制的设置上，有的提出设立“三委一室”，有的提出“四办一所”。我认为没有必要在行政设置上过分纠缠，只要总体编制不突破，达到人员编制“只减不增”的要求，怎么设置都可以。关键是乡镇事业单位的体制改革，妥善解决乡镇“七站八所”的行政职能。乡镇事业单位人员整体转制是改革的方向，是必过之坎，只有早改革才不被动。可探索：分清公益性事业和经营性事业，公益性事业上收到县一级，县一级可分片区设办事处或采取委托代理办法。除农村中小学、卫生院外，经营性事业单位转为自主经营、自负盈亏的服务组织，退出事业单位序列，改为民办非企业单位，并到民政部门办理民办非企业法人登记手续，成为独立法人，依法产生法人代表。原事业单位承担的行政职能交乡镇人民政府承担，执法职能由县级行政主管部门行使。县级业务主管部门派驻基层的机构仍按事业单位或派出机构管理，重新核定编制，办理法人登记。退出事业单位序列的人员彻底置换身份，脱离财政供养关系，按照有关政策标准补偿，并办理社会养老保险，其个人档案资料移交县级人才交流服务机构代管。 （三）妥善安置分流人员。人员分流是乡镇机构改革的难点，人员分流既要积极更要稳妥。在分流人员中，原来的身份在界定中必须把实、弄准，分类解决，绝不能大包大揽，人为增加基数、增加负担、增加矛盾。同时，落实好分流人员的基本保障，在补助标准方面要统一，中央有统一规定就要严格按照中央的政策执行，中央没有统一规定，省一级应统一原则、范围和标准执行，防止在人员分流中人为制造矛盾。按照公开、公平、公正的原则，研究制定既维护分流人员切身利益，又切实可行的人员分流办法，积极探索妥善安排分流人员的有效途径。应广泛开辟人员分流渠道，比如，鼓励到村上任职、鼓励进入中介组织、提前退休等。 （四）调整乡村布局。调整要从实际出发，立足发展，方便群众。调整乡镇布局，整合资源配置，不是简单地“拆庙子”、“归堆堆”，如果因为乡镇布局调整不当影响了经济发展和社会稳定，就会付出更大的成本，甚至适得其反。调整应因地制宜，分类指导，不下指标，做到适度、适当、慎重、稳妥。乡镇区划调整的重点是交通通信和经济发展较好的平原地区和丘陵地区。 为确保乡镇机构改革的顺利进行，在财政政策上建议：一是“十一五”期内，中央和省财政对市县的相关财力性补助和专项补助不因乡镇撤并、编制精简和人员分流而减少；二是中央财政在计算分配新增补助资金时，要根据各地乡镇机构改革和人员分流程度等因素予以考虑；三是对财政资金调度确有困难的市县，将在资金调度上给予支持，超调的财政资金，在以后年度的转移支付资金中分年抵扣。 二、关于农村义务教育管理体制改革 教育公平是最基本的公平，义务教育是农村最大的公共事业。农村义务教育管理体制改革关键是做好两件事情：一是落实好“钱”的问题，建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主的教育投入机制；二是办好“事”的问题，整合、利用好教育资源，提高教育教学质量。 （一）保障经费，用好经费。近几年来，中央财政对农村义务教育的投入逐年增加，地方财政也达到了“三个增长”，基本实现了中央拿大头，各级政府按比例分别负担，农民基本不承担的农村义务教育经费保障机制。今后中央财政还将进一步加大财政转移支付力度，增大农村义务教育经费投入比例，减轻地方财政压力。但用好农村义务教育经费也是一篇大文章，需要加强监督管理。第一，进一步完善教育财务管理体制。按照财政国库管理制度改革的要求，探索建立在财政部门监管下的“市、县教育会计结算中心，或在财政国库支付中心设立教育经费专柜或专组。第二，对上级财政补助和本级财政预算安排的教育经费以及按收支两条线管理的“一费制”收费收入应采取方便、快捷的方式，及时拨付到学校。学校收费缴入财政专户，并纳入部门综合预算管理。加大教育经费使用的监督和审计力度，防止部门和单位截留、挤占、挪用教育经费。第三，建立农村教育经费投入和管理公告制度。每年省对市、县教育经费的投入和管理情况进行公告，对其中“三个增长”、“农村税费改革转移支付资金用于教育的比例”、“生均预算内公用经费”、“生均预算内教育事业费”等政策落实及经费管理情况予以通报。
