一、引言 所谓“公共事业”是指，独立于政府之外、为实现社会大多数成员的公共利益而从事的活动领域，它包括“以国有资产举办的社会公共事业”和“由民间资本举办的公民社会事业”。其本质特征是成员以自愿性的方式，自主地提供公共服务和物品，实现公共利益。公共事业作为一类以自愿求公益的志愿机制，在人类社会一开始就已经存在于人类的社会生活之中。在社会主义市场经济体制下，提供私人物品，丰富人民物质生活和精神文化生活既是市场经济规律的本质体现；同时，提供公共物品（包括纯公共物品和准公共物品）、实现共同富裕、共同发展也是社会主义的根本目的。 然而，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[1]。 中国自20世纪80年代中期以来，在公共事业领域采取了广泛的改革措施，也取得了很大的成绩，但在结构治理和模式选择中引入了一些不合意的激励因素，影响了中国公共事业领域的结构治理的改善和合意性模式的选择。这突出地表现在，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等；对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承担了过多的费用负担，以致政府不得不为公共事业发展提供过多的费用；而公共事业单位的“创收”冲动有增无减，提供高质量、低成本的服务方面的积极性却高涨不起来，等等。 公共事业是体制改革深化和中国社会发展面临的重要问题之一。尽管“事业单位”体制改革在中国已经有50多年历史，但“事业单位”体制并非公共事业的全部。随着中国改革开放的深化和社会发展，在建设和发展公共事业的同时，改善公共事业的治理结构，建立一个与建设和谐社会要求相适应的公共服务提供的新体制，是中国社会结构合理化、有序化和现代化的必然趋势。 二、公共事业的性质及其社会功能 公共事业“是一种点化人类的媒介，它们的共通性在于提供社会变迁，造就脱胎换骨的人类”。[2] 换句话说，公共事业是以公共事业所覆盖的公众利益的最大化为目标的。公共事业组织以自愿性、半自愿性提供各种服务或从事各种活动的原动力，可以追溯到人类所特有的一种基本的意识形态，即以自愿的利他主义行为来促成社会上每一个人生活品质的最高水准。公共事业的这种“自愿性”表现在两个方面：一是公共事业组织成员的“公益人”和利他主义动机使其在一定程度上具有“心甘情愿”地为他人利益而工作。在这种情况下，这一自愿性则表现为志愿性。二是公共事业组织作为一项公共事业服务的提供者，与公共事业服务的消费者之间也存在着一种自愿机制，即公共事业组织“自愿”提供某一公共事业服务，而社会公众中的一部分人也“愿意”消费这一公共事业服务，它们之间是通过“自愿”选择而非强制的方式达成服务过程实现的。这种情况类似于企业与顾客之间的“自愿交易”机制，特别是对于某些公共事业服务对象而言，他们具有一定的“自由选择”权。他们可以选择接受某项公共事业服务，也可以选择不接受某项公共事业服务。而公共事业的核心是使命感和责任感，即成员以使命为导向来完成和实现公共事业组织的公益目标，这与企业以利润为驱动是不同的。这是公共事业组织成立、存在的基本理由，也是组织行动的基本动力。 正是由于公共事业的上述性质致使它可能会导致以下的结果：公共事业的收益由一定的公众所得但在分配上来看并非由所有公众平均所得；公共事业的成本由一定的公众所承担但在成本配置上来看也并非由所有公众平均承担。也就是说，所有公共事业并非一定要由全体公众的平均努力才能完成，所有公共事业引起的收益也并非要向全体公众平均分配，其结果对整个社会来说，公共事业的成本和收益可能是不对称的，但对于每一个人来说，他对公共事业所作出的贡献和因此而得到的收益很可能是不对称的。于是就有可能导致这样一种情形：为公共事业努力工作的人往往是付出多而收益少，而那些不努力工作，甚至蓄意怠工、损公肥私的人，往往是收益多而付出少。公共事业的这一性质使其在供给和消费中存在着经济学家们所说的诸如“搭便车”之类的“理性不经济”现象。这类“搭便车”之类的“理性不经济”现象，既是人类行为动机中利己主义与利他主义矛盾冲突的结果，也是单一的制度设计缺乏相互制约、相互监督的结果。尽管“搭便车”之类的“理性不经济”现象在现实的公共事业供给与消费中存在，也许在人类的完全“自觉”意识形成之前可能长期存在，但是，我们并不能因此而放弃公共事业的供给，因为公共事业在当今日益社会化、一体化社会中是人类最基本的公共需求。同时，“搭便车”之类的“理性不经济”行为也不可能改变公共事业的性质，因为在社会生活担负着“最重要的社会职能——启迪心智、升华灵魂、保护健康和安全”的公共事业，是人类社会生活中最崇高的事业。公共事业的性质正是通过其在社会中的功能，并以其自愿性求公益的内在机制得到体现。 按照公共经济学的理论，判断一项物品属性的指标主要是排他性与竞争性，亦即公共物品和服务具有非排他性和非竞争性的特点。因此，判断一项公共物品并不难，但是现实生活中物品的种类远比这种学理化的分类复杂。其实，在任何分类的两极之间，是一个不断演进、由许多复杂情况构成的连续谱。公共事业所能提供的许多物品并不一定具备上述两项特点，对公共物品性质的界定，除了非排他性、非竞争性外，还应该考虑其拥挤性，由此可以将物品分为八种类型（见图1）。
图1 物品的分类 资料来源：转引自席恒的《公与私：公共事业运行机制研究》，商务印书馆，2003年，第161页。
