由邓小平同志亲自倡导，党中央、国务院决定创办的经济特区，是在当时我国还处在与世隔绝的国际环境和国内经济体制改革尚未全面启动的历史条件下，所作出的重大决策。由于受传统计划经济体制和国内经济发育条件的限制，投资环境不完善，客观上要求必须实行特殊优惠政策，以达到吸引外商前来投资，发展各项经济业务之目的。特殊优惠政策的制定，必须建立在充分了解其他国家和地区的有关投资环境的基础上，使之既符合我国国情，又具有国际竞争力；既要考虑吸引外商投资的需要，又要考虑对发展本国经济有利。这种经济上的优惠政策，从狭义理解，通常是指税收优惠，从广义理解，还包括金融优惠、土地使用优惠、厂房优惠、加速固定资产折旧、放宽外汇管制、经营方式灵活、部分产品内销、允许巨额投资者获得永久居留权、取得国籍或自由出入境，等等。应当说，这些特殊优惠政策，大都在扩大对外开放和加速吸引外资方面，发挥过积极作用，并确实使经济特区利用这种特殊优惠政策，构造了独特的竞争优势，以超常的速度实现经济的繁荣和社会的进步。 特殊优惠政策的形成具有一定的历史背景。按照邓小平关于经济特区要致力于发展外向型经济的思想，我国特区经济要率先与国际市场接轨，要对外开放与外商合资合作经营，就必须进行市场取向的改革。因为只有建立社会主义市场经济新体制，才有可能与国际市场的运行机制、运行方式协调一致，从而有利于大量吸引国外资金、技术和人才。而市场经济从本质上说，就是一种规范经济。市场经济规范的核心，就是保证每一个独立自主的经济活动主体，能够在平等的基础上展开充分的竞争。市场主体之间的平等竞争，意味着它们机会均等地按照统一市场价格取得生产要素和出售商品，能够公平地承担各种税负。如果某市场主体享有过多的权利，而不承担足够的义务和责任，就会出现主体地位倾斜，造成主体间利益的矛盾和冲突，导致经济运行的无序。 但是，市场经济体制的建立，需要一系列极其严格的条件，同时这些条件又不可能一下子就创造出来。因而走向市场经济是一个循序渐进的过程，且是一个从无序走向有序的过程。与此相联系，在改革的方式上只能逐步规范化。所谓逐步规范化，就是在改革的起步阶段，以非规范的方式实施重点突破，然后运用尽可能规范化的方式，实行局部的配套改革，最后按市场经济原则的规范方式，进行综合配套改革，直至建立较为完善的社会主义市场经济体制。这里所说的在改革初期和启动阶段，运用非规范方式实施重点突破，主要是指各种各样的特殊优惠政策。例如，为了鼓励对外开放，刺激外资的大量流入，以利于新的市场经济体制的建立，就需要制定某些减税让利政策以及其他特殊优惠政策。 实施特殊优惠政策，在突破旧体制、建立新体制方面，虽然起过一定的积极作用，但也不可避免地会带来某些副作用。因为一切特殊优惠政策的实施，意味着对无权享受这种特殊优惠政策者，是一种限制或排斥。在通常情况下，特惠和歧视是同一事物的两个方面。特殊优惠政策虽然会在激励机制和资源配置方面产生积极作用，但却可能会引起其他利益集团的利益损失，这就要求把它的实施范围，限定在较小的、相对封闭的范围内，以缓解其对利益均衡的冲击。然而，由于市场化的经济联系，不可能被完全割断，实行特殊优惠政策的区域（如经济特区）不可避免地会给邻近区域或其他利益集团带来某些损害。这或者会引起其他区域与经济特区之间的利益冲突，或者会引起向中央政府要求“特殊优惠政策”的竞争。然而，只要“特惠政策”没有变为“普惠政策”，上述的利益不均衡就不会被消除。特殊优惠政策所造成的差别待遇以及由此而导致的歧视性的经济分割，破坏了平等竞争原则，甚至损害了正常市场秩序。例如，前些时候，为了构造超常的竞争优势，各地区形成了竞相攀比制定各种特殊优惠政策之势：你特我也特，你优惠我更优惠；减免税收，贷款优惠，土地批租以至“开发区”层出不穷，破坏了市场的正常秩序，导致资源的严重浪费和大量流失。 不论特殊优惠政策在我国经济改革和发展中，发挥过多大的积极作用，我们都不能把它视同为改革，以为政策越特殊越优惠就越是“改革”。极而言之，特殊优惠政策的制定和实施，仍然没有从根本上突破传统计划经济体制的框架。计划经济体制就是以政府作为资源的配置主体，其计划方式是按照行政指令、指标的分解、调拨，由政府来配置的。如果说，过去是由政府分人、分钱、分物，直接配置资源；那么，现在则变成由政府直接分配“特殊优惠政策”。“特殊优惠政策”也是一种资源，而且由于供给的有限性，需求的无限性，使之成为一种高度稀缺的资源。这种稀缺资源分配给谁，不分配给谁，取决于政策资源的分配者即政府的意愿，或下级与上级之间的讨价还价。从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物，以及要指标，现在则变成要“特殊优惠政策”。如果说，过去我们把实施特殊优惠政策，视为破坏旧体制、建立新体制的催化剂，那么，现在乃至将来，我们则应把越来越少的特殊优惠政策，视为社会主义市场经济体制趋于成熟的重要标志。与此相联系，各级政府的政策观，必须从以往注重于特殊优惠政策，转变为注重政策的普惠性与平等性；从以往主要依靠政策差别来刺激局部的经济繁荣，转变为更加重视从整体上优化政策环境。当然，我们这样说，并不意味着不再需要任何特殊优惠政策，也不是说一切过渡性的政策差别都要立即取消，更不是说不需要经济特区，而是说，我国政策战略的总趋势，应当是普惠政策的覆盖面越来越大，特惠政策的覆盖面越来越小；普惠政策的力度越来越大，特惠政策的力度越来越小。
