建立促进就业的长效机制

      “建立促进就业长效机制”是我国第十一个五年规划的重大任务之一，是劳动保障领域的一项重要工作。为此，首先，需要准确把握“促进就业长效机制”的特定内涵，对工作和政策目标进行准确定位；其次，需要准确把握所处的政治、经济和社会环境，并对转轨时期的相关政策进行梳理；最后，需要研究建立促进就业长效机制的基本任务、具体内容和实现的战略途径，并提出对策思路。本文仅就“促进就业长效机制”的特定内涵和战略步骤与对策思路两个问题进行研究。

      一、“促进就业长效机制”的内涵和特性

      (一)“促进就业长效机制”是我国向市场经济转轨后过渡期的特殊的就业促进机制

      “十五”时期，我国市场导向就业机制得以建立并基本完成其使命，表现为：与国有经济的战略性调整和国有企业的改革相伴随的人员调整基本完成，企业作为用人主体、劳动者作为择业主体的地位基本确立，并在此过程中初步建立社会保障体系，劳动力存量的调整直接通过市场而不再通过再就业服务中心或类似的机制实现。1998年以来，国有企业通过下岗分流减员2800万人；已有17个省实现了下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨；各项社会保险承受能力增强。市场导向就业机制的建立及其作用的发挥确保了我国改革进程的顺利推进，完成了建立市场就业机制的阶段性任务。

      但是，体制改革任务仍未完成。第一，前期国有企业下岗分流人员问题还没有彻底解决，在2800万国有企业下岗职工中，140万人出中心但没有解除劳动关系，还有61万滞留在再就业服务中心，再就业的2000万和内退的400万人中，多数处于不稳定就业状态；前期集体企业的近千万减员的问题没有被政策所覆盖；第二，今后三年中，仍有很多国有大型企业需要进行主辅分离、人员调整，其中，国有资产政策性关闭破产涉及人员360万，国有企业改制涉及300万；第三，事业单位改革还未正式启动，涉及2700万人。不但如此，在转轨任务基本完成后，我国又出现了新的情况，主要表现在以下方面：一是失业问题日益加重，失业率不断提高，长期失业比重增大，青年失业问题日益突出；二是用工形式日益灵活多样，这种趋势将在长期内得以保持。劳动力市场就业安全性降低，劳动力成本低，社会保障不足，对经济的可持续发展和劳动生产率的提高产生不利影响；三是农业部门向城市非农业部门转移的矛盾日益突出；四是困难地区和行业的就业问题日益突出。

      在前期体制转轨还遗留大量问题、市场经济体制不健全的情况下不断出现新的市场经济问题的时候，需要一种新的机制，一方面延续政府促进就业方面已取得的成效，将体制转轨的遗留问题解决好，另一方面，适应市场经济形势，将政府促进就业的工作常规化、制度化和长期化，及早着手解决，推动向最终市场就业机制的转变。这正是提出“促进就业长效机制”的背景。也就是说，“促进就业的长效机制”是我国从计划经济向市场经济转变的后过渡期中政府促进就业的工作方式，是一种将已有的改革成果加以巩固、延伸、扩展、充实和调整，以进一步推动体制改革、并向完全的市场机制过渡的机制。

      (二)“促进就业长效机制”的特性

      1.就业形势的“二元”特征决定了促进就业长效机制的二元性

      “十一五”时期，我国就业形势的特征已不同于“十五”时期，矛盾的主要方面正逐步发生变化。“十五”时期，虽然体制外劳动力市场机制不断完善，劳动力市场新问题不断出现，如农村劳动力大量转移进入城市就业，务工人员基本权益保障问题也较突出，失业率持续升高，劳动力供求不匹配问题加重，局部地区甚至出现结构性的有效供给不足等问题，但是，政府工作的核心是建立市场导向就业机制，实现体制内人员向市场就业机制的并轨，即不断制定和执行有利于下岗职工出中心、实现再就业的劳动力市场政策，扩大社会保险覆盖面，完善劳动力市场服务体系。就业矛盾的主要方面是一元的，即体制内人员问题。

      “十一五”时期，就业矛盾的主要方面则是二元的。虽然已经建立起市场导向就业机制，但还遗留一些体制内的就业问题，解决这些遗留问题将不再采取如再就业工程那样大规模、高投入的过渡性做法，而是有条件地延续前期有效政策，通过市场导向就业机制逐步加以解决。同时，在市场导向就业机制建立后，重点将逐步向完善现行市场就业机制运行方面转移，即重视解决原体制内职工进入体制外劳动力市场后的就业问题，从统一劳动力市场的角度统筹考虑就业问题。如提高就业稳定性、劳动力市场安全性的问题；提高劳动者素质、降低结构性失业的问题等。正因为此，才提出“促进就业长效机制”的问题。

      2.促进就业长效机制的新特性

      经过前期的改革与发展，我国建立起了市场导向就业机制，基本解决了温饱，初步建立了小康社会。目前，我国又进入全面建设小康社会的关键时期，政治、经济、社会形势已发生新的变化，决定了与之相适应的新的就业机制所具有的特性。

      概括起来，这一阶段的经济、社会、政治形势具有如下特点：作为经济增长主导力量的政府将发生较大的职能转变，由经济建设型政府向公共服务型政府转变，将更多的财力、更大的精力用于提供公共产品和公共服务，为经济发展提供良好的市场环境和社会环境，而将弱化直接发展经济的职能；经济增长模式将进一步由粗放型向集约型转变，要减少消耗、降低成本、提高效率，要形成以提升技术含量和附加价值为重点的比较优势和竞争优势，要适应更加开放的国际环境而进行调整；社会分化加剧，社会矛盾加剧，并突出表现在劳动领域，对经济社会稳定持续发展构成威胁，构建和谐社会是政府管理社会的指导思想。