党的十六大报告提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”。①《中国共产党党内监督条例(试行)》强调，党内监督重点是各级领导机关和领导干部。新近发表的《中国民主政治建设》白皮书指出，要把加强对权力约束的制度建设与对干部的有效监督结合起来。因此，加强对权力的制约，实现对领导干部权力运行的有效监督，既是执政党保持先进性的必然要求，也是防止和遏制权力腐败，加强我国民主政治建设的重要途径。 一、对领导干部权力运行的监督制约中存在的主要问题 法国著名思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”② 官廉则政举，官贪则政危。权力腐败是一个历史性和世界性的问题，具有极强的危害性：小至毁掉一个人，搞垮一个单位和地方；大至搞乱一个国家，导致政局动荡甚至政权更迭。在改革开放和市场经济条件下，我国领导干部队伍中公权滥用，权力腐败现象和问题不断滋生蔓延，并且日益严重和形式多样化。一是滥用公权。权力配置的不均衡导致客观上产生了一些特权部门、特殊岗位和拥有特殊权力的领导干部。一些人利用这些特权，“呼风唤雨”，纸醉金迷，尽情享受。二是公权私用。社会上流传一种说法：“国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化。”这种表述虽然不一定很准确，但从一定程度上反映出现行公共权力演变的现象，揭示出权力异化的实质是公权私用。公权私用的基本特征就是假公济私，徇私舞弊，个人得实惠，捞好处，“不给好处不办事，给了好处乱办事。”三是权力过于集中。即主要权力集中在少数人乃至一个人手上，经费开支一人审批，项目确定、干部任用一人说了算等等，这种现象反映出权力运作的垄断性，暴露出权力制约的软弱性，凸现出对权力运作规则的破坏性和对领导干部的腐蚀性。四是权权互用。现今社会，手中掌握人、财、物资源的人好办事。“能办事”的人易于升官发财，似乎成为人们默认的一种规则。权权互用的结果是投桃报李，引发的是收取回扣、索取贿赂、请客送礼、跑官买官等腐败行为。 公权腐败和权力滥用使一些领导干部手中的权力特殊化、商品化，使得这些权力为私所谋，为利所用，严重损害了党的形象，败坏了社会风气。公权腐败和权力滥用现象的严重性，暴露出对领导干部权力运行的监督制约中存在着严重问题，具体如下： 1、领导干部权力运行中存在规则不严密、不规范的问题。领导干部权力配置的不科学，使得一些部门和单位权力过大、过分集中，以至形成权力垄断。如近年来一些地方“家长制”的复活使一些单位领导者的权力处于“绝对失控”之中，使“权力绝对化”成为必然。另外，权力主体明确，而责任主体不清，擅自决策，违规操作等滥用权力行为难以得到惩戒。而且，实际中的权大于法，使主要领导的权力也不易制约和监督。 2、领导干部权力运行过程封闭，存在不透明、不公开、难监督的问题。这种情况主要表现在决策环节上，主要领导对重大问题决策拍板，其他班子成员和干部、群众不知情；也表现为在决策实施和执行过程中的封闭现象。权力运行的不公开、不透明，容易失去监督，导致“幕后行为”和“暗箱操作”，为权钱交易、贪污受贿、徇私枉法行为提供了方便，即使发现，也是事后，但那时已给国家和人民财产造成了重大损失。 3、领导干部，尤其是主要领导干部的权力过于集中的问题未能得到解决。领导干部，尤其是主要领导干部的权力过于集中的问题，通常表现为“一把手”集人、财、物大权于一身，实际上独揽了地方发展的决策权。“我的权太大，稍不注意，权力就会转化成金钱，监督机构对我形同虚设”。“官当到我这一级就无人监督了”，“我是一把手，权力是至高无上的，我要定什么事，没有定不下来的”。这是出于三位腐败市委书记在事发后对自身大权独揽的反思和表白。他们道出了权力过于集中的弊端：监督难，监督“一把手”更难。权力过于集中，容易导致家长制作风，破坏党的民主集中制原则，应该由领导班子集体领导、民主决策的事务，往往由主要领导个人或少数人决断。因此，也易于出现决策失误、权力滥用和渎职失职等问题。 4、监督机制不完善，监督制度之间的协调、配合功能有待整合。在我国，对权力运行的监督和制约形式可谓多种多样，有党内监督、人大监督、政协民主监督、群众监督、舆论监督、法律监督等。但在现实生活中多头监督效果并不好，主要原因如下。 一是各种监督机构及渠道之间缺乏科学协调与配合，各自的职责权限及相互间的分工不够明确与规范，直接影响了监督的实际效果。多种监督并未起到合力惩治腐败和有效制约权力的作用。要么你监督我不监督，要么只是形式上、表面上的监督或事后的监督，真正对权力运行过程的监督常常显得苍白无力。 二是现行的管理体制，使监督机构及其职能部门不能充分行使监督权。如长期以来党的纪检机构在同级党委领导下开展工作；又如人大作为最高权力机构对“一府两院”及其公职人员的监督只停留在事后监督，作用不大；再如制度中存在监督空白点，尤其是对主要领导权力运行缺乏制约和监督等。
