“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的现象，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。导致“上有政策，下有对策”的原因是多方面的，既有政策本身的因素，也有来自政策实施对象的因素；既有执行过程本身的因素，也有政策环境的因素。政府过程中存在的缺陷与“上有政策，下有对策”的出现有着密切的关系。本文试从政府过程的角度探讨“上有政策，下有对策”的深层次根源。 一、行政决策体制不科学，导致政策制定中出现问题 从总体上看，我国行政决策的体制已经具有完整的框架，但是科学化程度还不完全成熟，制定的政策缺乏科学性和可行性，主要表现在以下几个方面： (一)科学的决策体制尚未真正建立起来。 在实践中，作为决策中枢系统的各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确，关系仍未完全理顺，人大和政府的决策潜力尚未充分发挥。而各级政府已经建立起来的由信息、参谋、决断和监督组成的决策体系还没有真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用。行政决策不重视信息的收集、处理和利用，造成信息闭塞，即使获得一些信息，也不准确、真实、及时。各级各类党政部门的决策研究咨询机构的权威地位不够高、职能发挥不全，充当秘书班子而不研究决策的现象严重，而体制外或民间的政策研究咨询组织发育缓慢，数量少、功能弱，未能真正在政府决策中发挥应有的作用。[1] (二)行政决策程序不规范。 目前中国的行政决策尚未建立起严谨的程序和完整的规范，不少政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和缜密的论证，由行政首长“拍着脑袋做决定，拍着胸脯表决心，拍着屁股推责任”，缺乏决策民主。因此，主观决策、重复决策、错误决策时有发生。[2] (三)行政决策缺乏科学的手段和技术。 由于依赖传统的经验决策方式，一些地方及部门领导人忽视吸收与社会同步发展的科学决策理论和技术，不愿意学习和运用先进的现代决策理论、决策手段和决策技术，造成其决策方法简单，决策手段贫乏，阻碍和影响了决策的科学化水平。[3] (四)科学的决策责任制度缺失。 行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化，而根本原因在于缺乏科学、有效的决策责任制度。一是决策权力与决策责任相分离，决策成败与决策者个人荣辱得失、升迁降免缺乏直接的、必然的联系；二是决策责任主体不明确，所谓“集体决策，集体负责”，往往产生“责任扩散效应”，决策失误后无人承担实际责任；三是对决策失误责任追求不严格，每每以“缴学费”作为“护身符”，逃避责任追究。[4] 二、行政执行体制的缺陷成为“上有政策，下有对策”行为的滋生土壤 执行是使既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制的缺陷是“上有政策，下有对策”行为的关键原因。 (一)政策执行中某些具体环节的“偏差”导致政策执行不力。 政策执行环节中的任何失误或不周都会影响政策的正确执行。从现实表现来看，政策执行环节上的“偏差”经常反映在以下几方面： 1.政策宣传的缺陷 进行政策宣传以取得政策对象对政策的支持是顺利实施政策的重要保证。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误。目前，我国政府公共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息反馈机制，使公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策宣传有时出现“矛盾”的现象，这样会使政策执行者和政策对象对政策产生误解与认识上的模糊，最终使政策执行者无所适从。 2.政策执行的信息沟通机制不健全 信息沟通机制的不健全，使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。政策执行缺乏信息反馈机制，政策执行盲目性大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。因此，政策执行过程中信息渠道不畅，信息沟通失灵，“上有政策，下有对策”就在所难免。[5] 3.指挥不力，缺乏协调 指挥是实施政策的重要环节。指挥不力的现象表现为：第一，软弱无力。指某些政策执行者所下命令没有权威性，导致不执行或消极执行政策的结果。第二，政出多门，多头指挥。指挥要求集中统一，即一个下级只能接受一位上级命令。上面多头多脑，下面必然会手足无措。第三，缺乏协调配合。一般政策都是多目标的，必须依靠各个部门、各个执行人员协同完成。缺乏协调的政策执行，就会降低执行政策的整体效应。[6] 4.政策执行的评估机制欠缺 良好的政策评估制度能够优化政策运行过程，从而防止政策执行梗阻和促进政策目标的顺利实现。目前，我国的政策评估机制并不科学。一方面表现为评估的动机不良，要么借评估作为炫耀工作绩效、沽名钓誉的手段，要么借评估来掩盖政策执行失误和推卸责任。另一方面，缺少正确的评价标准和评价方法。政策评估倾向于用价值判断代替事实分析，用定性结论取代定量结论，评估结果难以作为政策执行的考核依据，“上有政策，下有对策”难以及时认定。[7] (二)政府执行力的弱化。 政府执行力一般指政府组织为达成既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，贯彻执行国家方针政策、法律法规以及上级指示、决定、决议，实现战略目标和任务的能力。政府执行力是一种“合力”，政府执行力各要素的优化组合是形成高效执行力的关键。执行力弱，就难以确保政令畅通，就会出现所谓“上有政策、下有对策”的现象。政府执行力的弱化主要表现在以下几个方面：
