20世纪80年代以来，世界货币制度与金融体系发生了翻天覆地的变化。金融业内各部门之间的界限日益模糊、金融自由化和全球化的迅猛发展，对中央银行的角色和功能提出了新的要求，各国（特别是发达国家）纷纷变革中央银行体制以期提高宏观调控的能力与效果。虽然没有单一的治理模式适合所有的中央银行，但国际清算银行下辖的中央银行管制督导委员会的研究显示，国际社会普遍就两点达成共识：首先，中央银行机构在运作及资源方面具有独立性，能够在不受政治影响下履行其职责。其次，中央银行机构的运作应有透明度，并要接受社会问责。此外，一个引人注目而且广受争议的现象是许多国家将金融监管职能从中央银行分离出来。总体而言，当代中央银行体制呈现出更强的独立性、更高的透明度以及监管职能分离三大趋势。 在货币制度演进的过程中，纸币取代实物货币从而大幅度降低了人类经济活动的交易成本，而由中央银行统一发行纸币的制度安排则进一步节约了交易成本。因此，与其说中央银行是与火和轮子并列的人类三项伟大发明之一，不如说它是人类历史发展的必然选择。从国际货币制度演进的历史中，我们可以清楚地认识到这一点。而当代中央银行体制的变革，也正是为了更好地适应货币制度方面的变化。 一、信用货币制度与中央银行体制变革 中央银行的首要功能就是保持货币稳定。在不同的货币制度条件下，货币稳定的实现途径发生了根本性的变化。从金属货币制度到不兑现的信用货币制度，货币的自动稳定机制被弹性调节所取代，中央银行制度的诞生本身就反映了这种变化。1944年确立的布雷顿森林体系作为金属货币制度的过渡形态，一定程度上保持了货币稳定，因而这一时期中央银行的行为是可测的，具有规则性；20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃之后，如何保证中央银行不滥发货币就成为金融制度发展的重要议题。可以说，当代中央银行体制变革的三大特征都与这一根本性的问题有关。 1.如何消除政府利用中央银行过度扩张货币的动机 现代经济理论认为，货币政策要获得充分的效力，就应该是出乎公众意料的，这给政府货币政策的动态不一致提供了理由。而政府货币扩张政策的动机主要是实现就业目标、获取铸币税收入、改善国际收支、稳定金融。相应地，政府货币政策动态不一致就有如下四种情形：（1）就业型动态不一致，即政府原来向公众承诺的是低通货膨胀目标，从而公众也形成了一个较低的通胀预期，然而政府为了刺激就业，实现就业目标，需获得一个较高的产出，因而采取的货币政策导致出现公众没有预期到的高通货膨胀，使实际通胀率高于最优通胀率。（2）铸币税型动态不一致，即政府决定最优货币增长率的行为在公众决定实际货币余额之前和之后不一致。（3）国际收支型动态不一致，即在钉住汇率制度下，或在对外汇盈余的强烈偏好下，如果市场不能结清，名义工资具有刚性，政府可能选择本币贬值的政策，以减少国际收支赤字，其代价是本国的物价上涨。（4）金融稳定型动态不一致，即当金融体系面临严重危机时，政府宁可牺牲物价稳定而采取货币扩张的办法予以救助。在实际中，上述四种货币扩张的动机可能交织在一起，同时发挥作用。一般认为，就业动机主要适合于发达国家的情况，铸币税动机主要适用于发展中国家，而国际收支和金融稳定动机对通货膨胀的作用较小。① 为了消除政府利用中央银行扩张货币的动机，强化货币发行的约束机制，中央银行体制需要进行以下改革： 首先，一个有效的制度安排就是赋予中央银行更大的独立性，甚至是一个独立的中央银行。其理由主要有：政治家缺乏经济远见，干扰货币政策的稳定性和连贯性。政府为满足短期利益的需要，推行通货膨胀政策。中央银行与政府的工作侧重点的不一致，致使相互的措施矛盾对立。当然，这与一国的政治体制有关，从实证分析的结果来看，美国和德国（典型的联邦制国家）的央行被公认为是最具独立性的。 其次，如果一个国家的政治治理结构不能摆脱政府对中央银行施加影响的安排，那么就需要公众监督方有可能保证货币不被滥发。透明度原则因此受到重视，并成为近年来中央银行体制改革的有力依据。 最后，针对货币扩张的金融稳定动机，将监管职能从中央银行分离，有助于解决相应的动态不一致问题。显然，这种体制安排需要与独立性相配合，否则即使中央银行不存在对金融机构过度放贷的倾向，政府的干预也可导致货币扩张。 2.如何消除中央银行自身过度扩张货币的动机 事实上，即使不考虑市场因素的影响，政府也并不一定总是通货膨胀的制造者，因为选举带来的政治压力使政府不能充分利用铸币税提升其收入，也就是说，善意的政府能够考虑到通货膨胀税的“福利免担”②。而现代的中央银行通常被认为是一个特殊的官僚政治机构：它是政府的一个办事机构，由政府任命的官员领导，不向追求利润的股东负责，它能够自负盈亏，不需要像典型的政府机构那样依靠财政拨款。因此经济学家们在解释中央银行行为的时候，常常暗含着中央银行是“社会人”的假设。但是20世纪80年代以来的一些分析使人们的看法发生了变化。弗里德曼指出，美联储反对毫不含糊的政策目标而保持某种神秘性，是为了避免被追究责任，提高它在人们想像中的重要性；这种官僚政治利益甚至在宏观经济波动中也表现出来，因为美联储官员们的重要性确实是在他们行使积极的（实际上破坏稳定）政策时得到提升，所以他们更愿意充当危机管理者的角色③。马克·托姆则指出，美联储能够获得收入并任凭自己的操作所需来花费这笔收入，并且将剩余的部分上缴财政，这种自融资机制导致货币扩张的动机，从而使美联储具备了“通货膨胀倾向”④。上述分析显然使人们对于中央银行增强透明度的要求更加强烈，如果有了明确的考核基准，中央银行就必须为自身扩张货币行为的后果负责，这将对中央银行出于自身利益的货币发行形成制约。
