“十一五”规划强调“着力推进行政管理体制改革”，把它置于深化改革的首位，因为这不是一般行政事务性改革，而是要以继续推进“政企分开、政资分开、政事分开”为重要内容的政府体制改革。这是关系政府在社会主义市场经济中的定位与改革问题。 胡锦涛主席在中共中央政治局2005年12月 20日召开的第二十七次集体学习会议上，对政府体制改革问题做了极为深刻的阐述：“在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开、加强和完善宏观调控、减少和规范行政审批，把政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。”[1] 这表明，政府体制改革的目标是把政府建设成一个履行公共服务的“公共服务型政府”。这也正是社会主义市场经济所要求的。然而，我国政府长期以来不仅履行公共服务职能，同时又履行庞大的国有资产（特别是经营性国有资产）的所有者和经营者的职能，即政府身兼两种不同的身份和职能，这就是改革的重点和难点所在。[2] 市场经济所要求的政府，应是充分履行公共服务职能的政府。政府，作为一国的政治实体，除了履行国防、外交、公安、公共卫生、义务教育等政治性、社会性公共服务职能外，也具有经济性公共服务职能，主要是提供公共产品和公共服务（如基础设施）；维护市场秩序，确保公平竞争；实施宏观调节（由中央政府而不是由地方政府承担）；支持社会保障，提供一般福利设施。这一切就是为了营造一个稳定、公平、有序、有效的投资环境和经营环境。政府的经济职能只限于“公共服务性”的经济职能，不可涉足赢利性、竞争性的企业和行业，只经营公益性、非赢利性甚至福利性的企业或事业，实施政策性经营（包括政策性银行），而这一切活动的经费全来自各级政府的财政预算。故经济学把市场经济中政府与企业的作用，分别描绘为“政府搭台、企业唱戏”或“政府是裁判员，企业是运动员”，政府不应兼有“裁判员”和“运动员”两重身份和两种职能。 然而，我们社会主义国家与西方国家不同。西方国家的企业都掌握在私人手里，政府作为政治实体，只具有“公共服务”职能，而我国的政府不只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体 的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业实际是政府所有制企业。政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”两重身份和两种职能。这种体制是我国建国之初从前苏联那里学来的，政府以国家名义对国有企业实行政府所有制，而且一统天下，不仅非经营性国企为政府所统辖，而且本该由经济实体所统辖、按赢利原则经营的国企也归政府所统辖。结果经济服务于政治，赢利原则（成本——收益原则）被财政原则（“无偿征收、无偿支付”）所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所取代，大家都争吃财政“大锅饭”，企业没有独立的经营行为和经济利益，丧失了经济活力。 改革开放以来，我国在“政企分开、政资分开”方面做了不少努力，也明确股份制是公有制的实现形式并付诸实施，但仍是障碍重重。改革的过程表明，政府的双重身份和双重职能，仍是政企不分、政资不分、政事不分的体制根源。所谓“病”在企业，“根”在政府。这就是为什么人们说目前要解决深层次问题，改革进入“攻坚阶段”，原因就在于此。这是关系到要有一个创新型的政府和一个创新型的国家。但这需要在实践中探索。本文先从分清两种不同性质的国企讲起。 必须分清、分开两类不同性质的国有企业，必须明确从经营性、竞争性领域中退出的应是政府而非国企 按照目前国资委的规定，国资委实现了它对所有国企（金融系统除外）的出资人地位，有着“管人、管事、管资产相结合”的职责和权利。然而，有着两类不同性质、职能、营运原则的国有企业，应该分清和分开管理。 一类是提供公共产品或公共服务的国有企业。这类国企体现了作为政治实体的国家即政府的职能，它们有以下特性：一是它们的生产与经营具有公共性，是为了满足公众经济生活、文化生活、社会生活的公共消费的需要，目的是把政府所辖地区铸造成一个良好的投资环境、经营环境和生活环境；二是它们的经营是非赢利的、公益性的甚至是福利性的或政策性的，它们不适宜由私人经营或私人无力经营；三是它们的资金来自本地区的财政预算拨款，政府可以为提高公益性、福利性服务而提供财政补贴，按低于市场价格甚至低于成本的价格向公众提供公共产品和公共服务（如水、电、公交、福利住房等）。有些公共产品与公共服务，可以通过采购、招标甚至BOT方法吸引民企或外企参与，但由国企向公众提供作为公共消费，只能作非赢利性、公益性甚至福利性经营，这类国企应是各级政府所有制的国企。国外经验表明，这类企业大多数由各级政府财政部门及有关部门管辖，当然这个财政是受到议会严格监督的公共财政。 另一类是属于经营性或竞争性行业的国有企业。这类国企体现了作为经济实体的国家的职能，它们有以下特性：一是它们是经营性和赢利性的，以赢利为目的；二是它们自主经营、自负盈亏，有着内在的“成本—收益”经济原则的硬性约束。尽管它们的初始投资资本来自政府的财政预算，但一旦投入到国有经济实体系统就完全离开政府财政部门，经营性国企的发展全靠自身的有效经营和赢利能力。 上述两类性质、职能、营运原则完全不同的国企，前者履行的是“公共服务型”政府的职能，后者履行的则是作为经济实体国家所要求的资本性经营职能。我过去在文章中把前者称之为财政账户项目类国企，把后者称之为资本账户项目类国企[3]。目前，这两类国企都为政府所有，政府一身兼有作为政治实体和经济实体的双重身份、双重职能。政府的这种集双重身份、双重职能于一身的体制，过去是计划经济的体制源头，现在则成了建立“公共服务型”政府的严重障碍。政府不从经济实体的身份中脱身，便不能成为公共服务型政府；同时经营性国企若不从政府身上剥离开来，也难以实现“政企分开”和“政经分开”，难以建立健全的公司治理机构。[2] 将经济实体的身份和职能从政府身上剥离开来，绝不是根本否定国家作为经济实体的身份和职能，而是另外（在政府之外）设置一个作为经济实体的国家的载体（如“人大”），成立一个经营性国企体系，否则，让国企全退出经营性竞争性行业和领域，那便会是全盘私有化或中国式“世纪大拍卖”，那也就不成其为以公有制为主体的社会主义市场经济。所以，应该退出经营性竞争性行业和领域的是政府，而不是国企。为什么？
