一、日本政策性金融机构的基本情况 目前，日本主要有8家政策性金融机构（或称政府系金融机构），包括“二行六库”：日本政策投资银行、国际协力银行以及国民生活金融公库、中小企业金融公库、农林渔业金融公库、公营企业金融公库、住宅金融公库、冲绳振兴开发金融公库。此外，商工组合中央金库虽然是中小企业共同出资的互助型组合金融，实质上也是一个政策性金融机构。 政策性金融机构中，除商工组合中央金库有存款功能，可以自行发债外，其他都没有存款功能，资金来源主要是邮政储蓄、国民年金、政府借款等，其中邮政储蓄资金占总资金来源的90%左右。政策性金融机构的贷款余额相当大，截止2005年3月末，8家政策性金融机构的贷款余额共计135.69万亿日元，占GDP的18%左右。 二、日本政策性金融改革的深层次原因 政府干预使政策性金融机构很难真正建立内部治理结构，也影响了行政改革的进展。战后，日本政府组建复兴金融公库（日本开发银行的前身），但仅运转了两年就被迫终止。主要原因就是政府指令贷款造成坏账大量增加，难以为继。北海道东北开发公库也因政府干预过多而彻底宣告失败。近几年，在日本“高效率小政府”为导向的行政改革中，《行政改革的重要方针》、《行政改革推进法案》等均将政策性金融机构的改革作为重要内容。 财政不断注资支持政策性金融机构以及庞大的政策性金融体系，导致民间金融机构在市场竞争中地位不公平，很难激发民间金融部门的活力。据统计，2000-2004年仅 5年，日本中央财政就为农林渔业金融公库注资2922亿日元填补赤字。日本的政策性金融机构贷款余额的GDP占比一直偏大，而且随着时间推移还有逐渐增大的倾向。这在很大程度上影响了民间金融的健康发展，扭曲了金融和资本市场的资源配置。国际清算银行认为，日本银行业盈利水平低下的一个重要因素是“来自政府金融机构的激烈竞争”，IMF2002年国别报告也认为“不合格银行的退出和政府金融机构缩减规模是改善银行盈利水平的必由之路”。 对应原有的国内经济产业分类，几乎每一产业领域都成立了政策性金融机构。不同机构在各自独特领域以独特方式向特殊对象开展金融业务，形成机构庞杂的局面，一度有“三行十库”。但随着经济发展，旧产业分类失去意义，一个产业领域设一个政策性金融机构的模式也将被淘汰。 政策性金融业务与民间金融业务之间、不同机构政策性金融业务之间界定不清，界限模糊。实际上，现阶段的政策性金融业务如长期、固定利率项目，民间金融也可以提供，特别是一些面向大企业的融资活动，政策性金融再继续介入毫无意义。 三、日本政策性金融机构改革内容与目标 （一）政策性金融改革的指导思想 政策性金融存在的前提是有明确政策必要，而且必须采取金融功能应对，要同时符合以下两个条件： 1、公益性强。 在社会收益明显大于社会成本的前提下，政府可以设立政策性金融机构，通过政策性扶助，使国民经济有显著提高。 2、风险评估难度大。 由于缺乏信息、信息不确定或项目风险太大，评估风险难度的相当大，导致民间金融不能提供合理融资的情况下，才能设立政策性金融机构。 （二）政策性金融改革的基本原则 1、将政策性金融功能限定为三个方面，此外全面退出。 三个方面包括：支援中小零星企业、个人筹措资金；确保对于国家十分重要的海外资源、确保国际竞争力不可或缺的金融；日元贷款（兼具政策金融功能与援助功能）。 2、坚持“高效率小政府”，实现政策性金融规模减半目标。 2008年度实现政策性金融机构贷款余额占GDP比例的减半；不增加新的财政负担；通过市场化试点、设置评估、监视机构，于重组后也继续为缩减规模作努力；民营化机构要实现完全民营化。 3、追求高效的政策性金融机构经营。 主要措施包括：通过部分担保、证券化、间接融资等补充完善民间金融机构；摒弃向政策性金融机构派退休官员任职的做法；在合并新设的统一机构中，简化组织，提高业务运营效率。 （三）政策性金融改革的三阶段 鉴于国内的经济金融形势，为实现正常的民间金融功能，政策性金融改革分为三个阶段：第一阶段是坏账的集中处理阶段（2002年至2004年底）。第二阶段是过渡期（2005年至2007年底），对国家真正需要使用政策性金融手段的领域进行严格筛选，彻底厘清政策性金融机构功能，做出或废或并或民营化的决定。第三阶段是向新体制过渡阶段（2008年4月开始），实现政策性金融机构贷款余额占GDP比例减半的目标。 （四）政策性金融功能定位与组织调整 首先，将现行政策性金融的各项功能分为三类：一是作为政策性金融全面退出的部分；二是作为政策性金融有必要保留的部分；三是当前是必要的、但在将来会退出的部分。每一个金融机构对照分类明确各自退出、保留的功能，以适应组织形式方面最终的调整变化。 1、民营化——日本政策投资银行、商工组合中央金库。 全面退出：日本政策性银行退出面向大企业、骨干企业的融资领域（与整个国家资金匮乏的高度增长期不同，目前以上企业不仅可以从民间市场贷款，还可以通过公司债、股票等形式筹措资金，没有必要再作为政策性金融的对象）；商工组合中央金库退出存款、票据贴现等业务 （与民间金融机构完全同质）。
