一、问题的提出 突发事件，常常又称紧急事件、或危机事件，一般是指突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。突发事件通常具有不确定性、紧急性和威胁性等特征①。从而也决定了政府对突发性事件展开的管理活动有别于一般的常态管理，不仅要在计划内、常规条件下做好必要的制度准备、人员训练和后勤保障，突发状况下还要求领导者作出迅速有效的决策、组织间实现高效的联动、政府与社会达成充分的互动与沟通等等，其最终目标是要使受到破坏的社会秩序重新建立，人们的生产与生活恢复到正常状态。政府对突发性事件展开的这种管理活动通常称为公共危机管理或是公共安全管理。 一方面是特殊的管理形式提出更高的素质与能力要求，而另一方面则是农村实际的管理水平明显滞后，远低于城市。究其原因主要有三方面：其一就是处于社会最基层的农村在转型时期面临着计划经济与市场经济的双重压力与制约，利益结构调整过程中各种矛盾更加突出，对农村地区的公共管理其中也包括公共突发性事件管理形成了严峻的挑战。其二，同时也是最主要的原因，就是长期以来政府对农村的公共投入严重不足，导致人们对公共产品日益增长的多样化需求无法满足，公共安全管理所必需的技术支持和制度保障难以实现。最后，农村地区较为分散、复杂的地理环境条件也给实际的管理带来了困难，特别是在既定的安全和能力范围内对危害的防止发生和阻截扩散难度大大增加。现阶段农村的公共危机应对只是还停留在对突发性事件的即时性反映和控制的水平上，应急管理具有相当大的被动性和局限性。 随着对农村公共治理问题的探讨与深入，研究农村地区突发公共事件也找到了一个崭新的视角，特别是在农业税取消以后原先存在的农村公共产品问题非但没有解决，反而变得更加严重的条件下，非常态管理的需求以及不被优先考虑的公共资源配置项目是否能够通过多中心的制度安排②，也就是政府与农村社会的公共参与来得以实现和完成？从治理的层面解决问题可能会或许已经面临哪些难题？这个就是本文想借一个地区样本研究以期发现的，并尝试在此基础上来进一步探讨农村突发公共性事件的治理结构与体制问题。 另外，对于本文援引“治理”概念来进行描述，有几点需要解释和说明的：第一，农村地区公共突发性事件治理的行为主体是政府，这里主要研究的是县、（乡）镇两级政府的行为模式。我们的应急传统一直都是由各级政府来扮演群体／公共利益主要维护者的角色，即使是在市民社会发达的西方国家近年来在连续遭受各种突发性事件打击之后也开始重新反思政府的责任与作用③。第二，“治理”超越“管理”，相较后者对技术和方法的挑剔而言，前者更加崇尚和追求危机控制之外的机制运行效果和推动作用，以及推动过程中的多维参与。因此，对危机各种应对机制，如监测预警、反应决策、信息管理、救援保障等技术型管理的研究也不是本文的重点。第三，从公共物品提供角度来理解，公共突发性事件治理的核心内容就是提供公共安全产品，包括安全性保障系统、安全性基础设施和安全性制度建设等。有关这三层次公共产品供给的结构（由谁供给）、过程（怎么供给）以及结果（产品评价）分析都属于本文探讨的范围④。 二、农村突发性事件主要类型和风险因素 在台州，农村人口约有488.49万人，接近总人口数的88%左右，对于整个地区的经济发展、社会稳定起着重要的作用。尽管台州地处浙江省沿海中部，整体上属于经济较发达地区，但其所辖131个乡镇（街道）之间的地域规模与经济水平仍存在比较明显的差异，长期以来就一直有所谓的“南北“之分。如果按农业人均年收入标准⑤计算，最发达地区几乎是最不发达地区的85倍，即便是同一县市区的各乡镇，差距最大的也达到了40倍。这种经济发展上的失衡使得一些普遍性的农村问题在台州同样表现得比较突出，由此以及其它一些矛盾冲突引发的群体性事件已经成为当前基层政府需要控制的首要风险类型。此外，自然灾害（台风）造成的周期性影响、卫生资源贫乏和公共服务能力积弱带来的隐患等也都构成农村社会公共安全的风险因素。 （一）以周期性台风为主的自然灾害影响 台州地区发生的自然灾害主要是台风以及伴随而来的次生灾害，如洪水、暴潮、地质灾害等，历史上就有多次影响和登陆台州的记录。而近年来随着全球气候趋暖，台风活动愈加频繁，“光临”台州的次数也明显增多。例如，仅2005年就有五次强台风袭击，其中“麦莎”和“卡努”都是在台州登陆，当地沿海乡镇成为首当其冲的受灾区。 台风除了会造成农村地区人员伤亡和环境资源破坏以外，带来的最致命影响就是农业经济损失严重。以2005年15号台风“卡努”为例，造成台州全市农业经济损失高达20.45亿元。其中，农作物受灾总面积214.21万亩，成灾138.97万亩，绝收40.51万亩；经济作物受灾面积75.58万亩，成灾36.72万亩，绝收14.22万亩；牲畜死亡13820头，家禽死亡或冲走92.3万只，栏舍损毁436000平方米，饲料进水6200吨，禽蛋减少5500吨；毁坏耕地面积5752亩；水田养殖损失达1.48亿元⑥。 “天灾”不同于“人祸”，不仅无法避免，而且又具有区域性和周期性的活动特征。对于这种规律性发生的自然灾害管理状态逐渐从非常规进入到常规，这可能是台州应对工作最鲜明的一个特色。而灾害治理的要点在于缓减与恢复⑦，以降低灾害损失为主要目标（首要目标是保障生命安全）。如果灾害损失增长速度超过经济发展速度，自然灾害就会成为制约农村地区经济发展的一个重要因素。经济发展受制又可能带来农村地区一系列新的矛盾冲突产生，引发连锁反应。 （二）公共供给不足带来的卫生隐患问题
