中国财政显著的制度特征是城乡“二元”财政结构制度。其表现形式是城乡公共品供给的“一品两制”制度安排，其实现方式是“一纵两横”非均衡制度安排。“二元”财政结构及“一品两制”下的“一纵两横”非均衡制度安排，导致农村公共品不可持续有效供给、“三农”负担沉重、基层财政不可持续、基层治理软化，并衍生出城乡经济社会发展失调、农村社会不和谐等诸多深层次问题。统筹城乡发展，构建农村和谐社会，必须从统筹城乡“二元”财政结构入手，研究解决“一品两制”及“一纵两横”非均衡财政制度安排问题。 一、中国城乡“二元”财政结构：制度安排框架 新中国成立后，中国一直实行城乡“二元”财政结构制度。这一制度安排的基本框架是：在公共品供给上，实行城乡“二元”分割、分治制度，即：“一品两制”。同一种公共品，在城乡居民间，实行两套完全不同的生产成本分摊和收益分享制度。 （一）先看城乡居民公共品生产成本的税收分摊制度 在城市，直到1980年9月，中国才颁布了《中华人民共和国个人所得税法》，这就是说，在此之前，城市居民并不直接负有法定纳税义务。在此之后，大部分城市居民事实上也并没有进入个人所得税的纳税人行列。因为个人所得税税法规定的费用扣除标准为月800元，即只对月收入超过800元以上的部分才征收个人所得税，由于大部分城市居民的收入达不到这一扣除标准（中国2001年的城镇居民家庭人均可支配收入为6859.6元，人均月收入为571.6元），因此大部分城市居民也就可免纳个人所得税。从2006年开始，个人所得税的费用扣除标准提高到月1600元，能够达到这一扣除标准的城市居民也仅是少数。 农民的情况就不同了。“皇粮国税”自古有之。政府向农民收税、农民向政府纳税，似乎都是天经地义的，在中国，从公元前594年的初税亩算起，已延续了两千多年。新中国成立后，为了积累工业资本，在农业经济十分脆弱的条件下，中国也不能像放弃对城市居民征税一样，放弃对农村居民的征税。1958年6月3日，第一届全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过了《中华人民共和国农业税条例》，明确规定凡从事农业生产、有农业收入的单位和个人，无论其收入多少，都必须缴纳农业税，并且在征收农业税（正税）时，还允许地方根据实际需要，在一定比例内附征农业税地方附加。为了平衡粮食种植与经济作物种植之间的税收负担，1994年1月30日，国务院又发布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将经济作物也列入到农业税的纳税范围。直到2000年在安徽省进行农村税费改革试点后，免征农业税问题才逐步被提上议程，到2005年10月，592个国家扶贫开发工作重点县一律免征了农业税；已经明确免征农业税的省份达28个，享受免征农业税实惠的农民达8亿人；到2006年，将在全国范围内全部免征农业税并取消除烟叶外的农业特产税，并在其他省份逐步推开，目前已经在全国范围内全面进行。 中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“农村税费改革是减轻农民负担和深化农村改革的重大举措。完善农村税费改革试点的各项政策，取消农业特产税，加快县乡机构和农村义务教育体制等综合配套改革。在完成试点工作的基础上，逐步降低农业税率，切实减轻农民负担”。这就明确规定了农村税费改革的方向和具体任务。因各省农村情况千差万别，因此，中央对各省税费改革的各项措施没有规定统一的时间表，而是由各省依据其财力情况和配套改革进度来确定具体内容。其内容包括：一是减轻农民负担。主要是政府实行了“三取消政策”：取消乡统筹费和农村教育集资等面向农民征收的政府性收费和集资；取消屠宰税；取消农村劳动积累工和义务工。同时，调整农业特产税，降低农业特产税税率，或将其并入农业税。2006年，在全国范围内全部免征农业税并取消除烟叶外的农业特产税。 从理论上讲，政府提供公共品所需成本的税收分摊，应遵循能力原则。判断纳税能力强弱的主要指标是：收入；消费；财产。从表1可以看出，城市居民家庭与农村居民家庭比较，无论是收入水平，还是消费水平，前者都远远高于后者。在中国未取消农业税以及农村税费改革刚刚启动的2001年，城市居民家庭人均可支配收入为6859.6元，农村居民家庭人均纯收入则只有2366.4元，后者仅相当于前者的1/3；从消费水平看，2001年，农村居民家庭的恩格尔系数为47.7%，而城市居民家庭的恩格尔系数为37.9%，前者比后者高出9.8个百分点。显然，按负担能力，城市居民远远强与农村居民，但实际税负农村居民又远远重于城市居民。 （二）再看城乡居民公共品收益分享制度 表11978-2001年中国城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数表 农村居民家庭人均纯收入（元）城市居民家庭人均可支配收入（元） 农村居民家庭 城市居民家庭 年份 绝对数（元） 指数(1978=100) 绝对数（元） 指数(1978=100) 恩格尔系数(%) 恩格尔系数(%) 1978133.6100.0 343.4 100.0 67.7 57.5 1980191.3139.0 477.6 127.0 61.8 56.9 1985397.6268.9 739.1 160.4 57.8 53.3 1990686.3311.2 1510.2198.1 58.8 54.2
