美国高等教育绩效拨款特征

      高等教育绩效是指大学在毕业生人数、科研产出等方面的突出表现。它的内涵十分丰富：确保教育资源为公益目的服务，实现公共价值(公正、公平)；形成激励文化，提高高等教育的效益与效率；增强绩效政策的透明度和合法性；控制权力滥用，预防腐败发生。高等教育绩效拨款，是政府将大学(主要是公立大学)的办学、科研等方面的绩效，包括效率、质量、成本等作为拨款的主要依据，通过衡量大学的办学绩效决定对其拨款方向和数额，在这种机制下，更为重要的是已经实现了的目标，而不是大学承诺的目标。

      现在，一些发达国家的高等教育机构不同程度地采用了绩效拨款机制，美国独特的高等教育管理模式——市场管理模式使其成为绩效理念的领头羊，权力授予、明确责任、全面实施体系化是美国高等教育绩效拨款的重要特征，也是促进高等教育系统不断发展和完善的不竭动力。

      一、挑战与应对：美国高等教育绩效拨款的缘起

      早在20世纪70年代，高等教育绩效拨款机制在美国已现端倪，这种拨款机制是伴随着政府财政拮据以及高等教育产出低效而产生的。具体说，这一时期，美国政府对公立大学的监管面临着三大新挑战：

      第一，政府财政支持紧缩。迫于越南战争和经济危机的压力，美国联邦政府自1968年以后实际上已经放弃了优先发展高等教育的战略。联邦政府除了对社区学院和医学等专业教育的资助有所增加外，其他方面的教育拨款都在持续减少。1971年美国学者蔡特在《高等教育的新萧条》指出，美国高等教育事业已经完全呈现另外一种发展趋向……不断恶化的财政条件迫使高等院校削减各种计划，甚至学校的规模。虽然州政府减少了对公立高校的投资，但其控制和束缚并没有减少，高校对政府的干预怨声载道，相当一部分大学正在极力摆脱州政府的控制和束缚。

      第二，教育等级化凸显。美国教育经费来源主要靠税收，税收多的地方，如郊外高级住宅区的学校，可以得到丰富的教育预算。高收入人口以优秀学校为目标，并带动了周围住宅地块价格；贫困阶层比较多的城市教育经费不足，教师的工资也比较低，学校的质量下降，导致高收入阶层从该地区流出，教育公平缺失，形成恶性循环，

      第三，民众信赖度锐减。19世纪初期，美国的改革家们开创了公立学校，试图借此将涌入美国的新移民培养成为具有良好素质的公民。然而，二战后，随着大学生行动主义(学潮)的兴起，特别是校园暴力事件的不断出现使人们对大学的期望开始幻灭；同时也潜藏着高等教育质量日益下降的新危机。据调查，80年代前后美国大学入学委员会的学术性测试(AST)成绩曾逐渐下降，加之经济危机和通货膨胀带给人们经济上的不安全感，使美国的公立高校失去许多民众的信任。

      上述挑战的一个重要影响就是高等教育拨款方式的变革。在拨款之前，各州立法者想要了解这些经费是否有助于达成高等教育整体发展目标，财政资源分配更多的考虑高校的产出和绩效。为此，美国的许多州在对公立大学的拨款机制中引入“绩效”理念，通过评估的方式监督院校的质量、效率、效益。绩效拨款机制以1974年发生在田纳西州为开端，迄今为止，已经有20多年历史，这一绩效理念已被政府政策制定者和学术界广泛接受。田纳西州的经验不仅为美国其他州所效法，而且逐渐受到世界各国的重视，到2000年，美国的阿肯色州、密苏里州、俄亥俄州等17个州采用了这一体制，还有7个州打算采纳，为了更好地认识美国绩效拨款机制，下面重点对田纳西州的绩效拨款机制作一详细分析。

      二、案例透视：美国高等教育绩效拨款的特征

      从全球范围看，田纳西州最早实行了高等教育绩效拨款机制，这在美国取得了很大的成功。1974年，田纳西州高等教育委员会(Tennessee Higher Education Commission，简称THEC)提出依据学生学习情况和教学质量确定高等教育拨款数额，此后，全美3/4的州提出院校要对高等教育资金的使用负责，体现绩效责任。到1979年，田纳西州正式引入了把政府拨款与可测量的绩效直接联系的拨款机制，当时叫“绩效拨款方案”，方案的目的是探究按照绩效标准分配政府资金的可行性。田纳西州的绩效拨款机制呈现出六个特征。

      1、完善的两级立法体系是绩效拨款机制的依据

      美国大部分的高等教育拨款，包括拨款的目的、申请、分配方法、管理等，都通过政府法案确定下来，有力地促进了美国高等教育的发展。为促进院校绩效，1993年，联邦政府通过了《政府和绩效结果法案》。美国联邦立法主要特点在于：第一，联邦立法对高等教育具有宏观指导意义。大多数高等教育法案对高校是非强制性的，有些法案在附有限制条件时才对高校和学生具有强制性。第二，联邦有关高等教育立法往往辅以经济资助以引导高等教育发展与国家目标相一致。第三，联邦高等教育立法是由一系列不同时期制定的专门法案组成的立法体系，联邦许多高等教育资助项目就是在这些专门法案基础上设立的。相比联邦而言，州高等教育立法更普遍、具体。1992年田纳西州的《教育促进法案》和1998年的《劳动力投资法案》就对州内高校拨款做出全面系统的规定，包括拨款标准、管理、用途以及其他相关事项，因而州高等教育立法对高校具有强制性。