“城中村”是中国城市化进程中一个颇具特色的现象。对于“城中村”的改造，在地方政府、民间和学术界都有着许多不同看法。大体上说，地方政府一般都倾向于彻底“撒村建居”，即把已经划入城市发展规划之中的原村落组织改建为城市街道-居委会组织或社区居委会，而将原村集体经济从新建社区中完全剥离出去，并按现代企业制度改造那些“村办企业”。而民间，特别是“城中村”居民本身则对政府观点抱有抵触的态度，在“城中村”实际的改造过程中，这种抵触情绪更为明显。学术界根据不同的理论依据对此看法也不尽一致。由于“城中村”现象几乎完全是“中国特色”，因此，本文试图通过结合我国的城市化发展特点来对此进行分析，谈些自己的看法，以供大家讨论。 一、“城中村”产生的历史背景 改革开放以来，我国的“城市化”进程大体沿着两个方向发展： 第一个方向是乡镇企业和小城镇的发展。1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我国进入推进城市化的阶段。20世纪80年代，乡镇企业的崛起按照“离土不离乡”的原则，不仅吸纳了约1亿的农村劳力，同时，也加快了小城镇发展的步伐。1983年起，在小城镇发展的基础上实行县改市政策；城市数从1978年的193个增至1991年的479个；城市人口比重升至26.4％。1984-1988年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达1084万人①。尤其值得注意的是有91％的所谓“乡镇企业”实际上是村办企业，但却为乡镇建设提供了财源和理由。1984年，国家降低设镇标准和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2968个，1991年突破1万个。虽然乡改镇和县改市本身并不是人口城市化的实质进程，但却为推进城市化创造了部分条件。 20世纪90年代基本还是延续了城镇化发展政策。1990年4月1日开始实施的《城市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。县改市在1992-1994年形成高峰，直至1997年城市数量型增长完成了一个周期。建制镇的数量也在1999年越过19756个的峰值出现回调趋势。1990-1996年底，城市数由467个增至666个，城市人口比重升至29％。到1999年底城市数稳定在668个，城市人口比重达到了30.9％。然而，这时候小城镇发展的“瓶颈”开始显现：由于小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，成长性明显不强，到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4520人，平均非农业人口2072人。 第二个方向是“十五”期间出现的中等城市的发展。为解决日益严重的内需发展不足问题，缓解城乡和区域间日益扩大的差距问题，“十五”(2001-2005年)时期，中国政府实施了加快城市化发展的战略。5年来城市因行政区划调整，城镇数量减少，城镇规模和质量有所提高。特别是县级市(大多是小城市)减少了26座，基本变成中等城市的市辖区。市辖区数量大幅增加，2004年达到852个。小城镇由于乡镇合并，减少521个，2004年总数为19171个，规模和质量均有所提高②。 “十五”期间城乡新增就业和转移农业劳动力平均每年达到4000万人的目标基本达到，城镇化水平由2000年的36.2％，提高到2004的41.76％。城镇地区作为国民经济增长的主导地位和作用更加明显。总体上看，一方面，中国加快城镇化战略取得了很大的成绩，另一方面由于城镇化进程的复杂性、艰巨性和特殊性，中国城市化在农村土地征用、城镇建设拆迁、流动人口落户等方面出现了一些比较突出的问题。其中，“城中村”是一个非常典型的现象。 “城中村”的产生是我国城市化发展中上述两个进程的汇合。一方面，在乡镇企业，尤其实际是村办企业发展过程中，一些村庄通过自身的非农化努力，特别是一些所谓“新集体主义”发展积聚了相当的集体资产，成为村落共同体得以在市场经济环境下保持和发展的经济基础。“村”不仅在社会组织、权力结构、情感归属和生活方式等意义上成为一个名副其实的自治实体，而且在一定程度上以它自身特有的属性，溶入到了市场经济的大环境之中。另一方面，随着中等城市的发展，小城镇和县级市不断划入城市成为其下辖区，这些“村”并未因为行政上的“撤村建居”而改变其原先的运行机制；以集体经济为基础的村落自治形式与其所属地理的城市现有组织方式之间产生了明显的矛盾，特别是村落依赖土地形成的低成本民居和集贸市场摊位的物业出租经济，集中聚集了大量的外来流动人口，成为城市管理的一大“结症”。 在城市化过程中，由于城市扩张而在建制上要求“拆村建居”，这实际上为“城中村”作为城市社会组织发展打开了前景。显然，“城市化”绝非仅是一个简单的城市扩张和规划问题。从经济上看，纳入城市以后，原先村落的集体资产以及原村落内非农经济如何处置？在企业发展原则与社区发展原则相背的情况下，原村落集体经济组织将根据怎样的原则移植到转制以后的城市社区？转制后的社区与原村落集体经济组织的关系如何解决等问题，直接关系着当地“拆村建居”后社区成员的利益。而这一切是不能单靠政府的一纸“城市化规划”所能规划出来的。在现今多数城市社区发展并不十分景气的情况下，拥有一定集体资产的村落社区是否更能保障社区成员的利益？今后社区发展的动力究竟是来自政府的推动还是来自由各种社会组织构成的社会力量？转制后的社区如何才能寻求到适合自身发展的有效机制？这些问题的答案，都只有在城市发展的实践之中才能找到。
