一、宪政对政府的要求——政府法治的必然性 宪政一词来源于西方，其英文含义是依据宪法的民主形式。具体而言“宪政是以良宪为前提，民主为基石，法治为载体，人权实现为宗旨的一种政治理念、政治形态”[1]。 首先，宪政对法治的内在追求呼唤政府法治。“法治与宪政有着天然的联系。”[2] 宪政作为一种民主政治形态，本身就体现了其对民主、法治和人权的追求，其中法治是实现宪政的基石和环境，只有在法治的框架下，才能控制权力保障权利，才能动态地达到权利与权力的平衡。因而宪政意味着国家一切事物都要在法律的统治下进行活动，政府也概莫能外。 政府作为行政权的最重要载体，不仅能够反映出行政权的性质、配置结构，也是国家行政职能以及依法行政的最主要的实现者，其运作方式直接关系到国家行政职能能否健康地实现；同时，政府又作为一个社会公共事务的管理主角，广泛地介入到有关公民的各种社会公共事务的管理中，它的一言一行也必然牵涉到广人公民的切身利益。正因为具有这种角色的二重性，政府理所当然地成为了平衡行政权与公民权之间关系的纽带，处理行政权与公民权的相互关系也就成为了政府最基本的职责。 政府在行使日常职责时所涉及的主要矛盾包括政府与市场的关系，政府与社会的关系，行政与法律的关系以及政府与非政府组织的关系等等，其中最核心的矛盾则是反映行政权与公民权的行政与法律之间的相互关系。杨海坤教授提出的“政府法治论”反映了这一核心的矛盾，给我们以重要启迪。“政府法治论”又称行政法治主义或依法行政原理，其基本含义可以概括为五个方面：政府由法律产生、政府依法律管理并为人民服务、政府由法律控制、政府向法律负责、政府与公民法律关系逐渐实现平等化。“任何社会的调整方式都只有复合性，在法治社会，无疑以法治方法为主”[3] 只有实现政府的法治化，处理好行政与法律的关系，才能从根本上实现行政权与公民权健康协调的发展。因此，依法治国作为一种治国方略，其目标是实现国家的法治化；而依法行政作为依法治国的应有之义是政府权力配置和运作的基本准则，其目标则是实现政府的法治化。 其次，宪政对人权的内在追求呼唤政府法治。宪政作为一种政治制度，其产生是基于人们对政府的性质、作用以及执掌政府权力的人的本性等各方面的认识，其本质表现在使公权力特别是政府权力受到约束和控制，使公民人权受到保障。宪政理论认为人的本性要求社会必须有权威，人类生活不能缺少政府，没有政府，人类的幸福生活也就没有了保障，因此政府的存在和政府的权力都是必要的。但同时认为政府的权力又是危险的，因为掌握政府权力的人不可避免地会存在人性固有的弱点，每个行使权力者都会有滥用权力的可能，所以必须设置一定的标准或制度去克服掌握政府权力者的人性弱点，以防止公民人权受到侵害。如果说人们对社会权威的需要是政府产生的内在动力，那么人们对于政府权力危险性的认识则是要求实现政府法治的直接动力。政府法治是适应这一需要应运而生的，它可以在社会对权力的需要和戒备之间选择一个动态的平衡点，以保证政府权力的不被滥用和正常的行使，促进公民人权的实现。 最后，宪政对民主的内在追求呼唤政府法治。现实中的政府是宪政设计中规模最大、系统最完备的制度安排。而中国作为一个正处于社会转型时期的发展中国家，政府合法性遇到了前所未有的挑战。以前政府治理的合法性基础主要在于其不可磨灭的历史功绩，而在当今社会这已不足以构成完整的合法性基础，政府需要创造新的合法性基础。当今几乎整个立法生活中，民主选举已被公认为权力获取的唯一合法手段。“在权力移交和权力行使中，也就是说，就其合法性而言，社会的信任起着决定性的作用。”[4] 宪政要求公民通过民主选举行为选出行使政府权力的代表，使代表所掌握的政府权力是在民众同意的基础上被授予的。民主选举成为政府权力合法性的重要渊源，几乎每个政治体系内部的政府权力主体都通过选举行为来寻求自身的合法性。政府权力的获得必须以及法律并受制于法律，其权力运行必须源于宪政民主程序，必须获得公民的积极认同，政府的一切行为必须纳入法治化轨道，用法律调整政府与公民、行政权与公民权的关系，并逐步实现两者的协调发展。 二、宪政对政府法治的要求——政府法治的应有之义 第一，政府法治要求处理好行政权与公民权的关系。这对矛盾统一的关系不仅是从形式法治走向实质法治的关键，也是政府法治的本质问题所在。首先，公民权是行政权产生的本源，公民权产生行政权的初始目的就是以其来保障公民权的实现。所以政府在行使行政权时不应将行政权凌驾于公民权之上，而应以为保障公民权的实现为宗旨行使行政权，并以公民权为界限行使行政权。其次，既然行政权的宗旨是保障公民权的实现，那么公民权也不能过分制约行政权的发挥，这样就有失于行政权产生的初衷。所以政府法治要求处理好制约与激励的关系。所谓制约，即制约政府滥用行政权，公民滥用相对方的权利。所谓激励，即激励政府积极行政，促进经济发展和公民权的实现，激励公民积极参与行政事务实践法定权利，并监督政府依法行政。制约和激励是不可分割的两个方面。它们既看到了行政权与公民权相冲突和矛盾的方面，又看到了行政权与公民权之间的一致性和合作性。激励与制约两者相互协调与合作，以此来促进政府和公民之间的良性互动和共同的健康发展。最后，根据马克思主义原理，事物的平衡只是相对的，有条件的，而不平衡才是绝对的、无条件的，行政权与公民权这对矛盾体也是在不平衡——平衡——不平衡中不断发展变化的。解决两者关系的关键在于要抓住这对矛盾体的主要方面。在孟德斯鸠看来，一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验，“有权力的人们使用权力一直遇到有限的地方才休。”[5] 而且在行政关系中，行政权由于有强大的国家力量作为后盾，也不可避免地会侵犯公民权，而公民权相对力量较弱，其侵犯行政权的可能性很小。所以，在行政权与公民权的关系中，应将行政权作为矛盾的主要方面，用法律的力量对其进行规范，使对行政权的所有限制及保障都纳入法治的轨道。
