一、引言 市政债券是指地方政府或其授权代理机构提供政府信用从社会上吸收资金用于提供公共产品支出的债务融资。它主要用于地方城市基础设施建设或公益设施建设，如公路、铁路、机场、港口、桥梁、公共交通设施、区域电气化设施、城市污水处理、垃圾处理、供水系统、体育场所、医院、学校等公用设施项目。根据偿债资金来源的不同，市政债券可以分为普通义务债券和收益债券。普通义务债券（general obligation bond），是由地方政府发行的，以征税权力为保障的债券。此外，附加收税、准许收费和特殊收费也可以为这些债务提供保证。普通义务债券是市政债券中信用最安全的形式。收益债券（reventue bond），是由政府代理机构或授权机构发行的，以发债资金投资的项目所产生的收入作担保的市政债券。市政收益债券类似项目融资信用，风险的评价基于对未来收入可行性的研究和预测。 随着我国经济的发展，城市化进程将加速，与此相伴的是我国大部分城市都存在着扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。市政建设所需要的资金目前主要来自于财政拨款（包括国家预算内投资和地方财政拨款）、银行贷款以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金，这些都远远不能满足其资金需求。为此，业界急切呼吁发行市政债券，这不仅可以满足城市建设资金需求，而且有利于减轻财政负担，深化财政体制改革；有利于发展我国的债券市场，丰富投资种，扩大投资渠道。 目前，已有的文献集中讨论发行市政债券的必要性及其对于实体经济和金融市场发展的意义，本文将就如何突破发行市政债券的法律障碍、如何设计市政债券产品、如何控制市政债券信用风险、如何协调发行市政公债时地区间资金的流动、协调国债与市政债券的关系、协调发展市政债券 市场与货币宏观调控的关系提出一些设想。 二、如何突破法律的障碍 1995年实施的《预算法》第二十八条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可见我国现有法律体系对地方政府的发债是禁止的。况且目前我国也没有关于市政债券的具体法律和法规。但事实上，我国地方政府的直接或间接负债早已成为普遍事实。各地方政府普遍存在着隐性负债，有的是以发行企业债券政府提供某种担保的形式负债，据统计，1998年、1999年发行的企业债券总额中85％以上是由基础设施类企业发行的，其中约40％是由交通运输业企业发行的，另有30％是由电力企业发行的。有的以企业贷款政府承诺还款的形式负债，目前有些地方政府的负债规模已经很大。 不少地方政府为了避开法律困扰，早就采用了变通的办法来用市政债券解决城市开发过程中资金瓶颈问题，即通过政府下属企业发行企业债券用于市政建设，以市政项目产生的收益作为还款资金，这种做法类似于国际上通用的市政收益债券品种。如1997年广州市地铁总公司发行的广州地铁建设债券；1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行了5亿元浦东建设债券，用于上海地铁二号线一期工程；1999年4—5月，济南市自来水公司发行了15亿元供水建设债券；1999年7—9月，长沙市发行了18亿元债券，用于长沙市二环线工程的建设；1999年11—12月，上海市久事公司和上海市城建投资开发公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，全部用于上海市的市政建设。 因此，目前最为现实的办法就是将地方政府隐性负债显性化，通过法律程序使地方政府负债合法化，要通过修订《预算法》加以根本解决。同时，还应对相关的财政法规，税收法规作相应的修改，并制订专门的《市政债券管理法规》。 三、如何设计市政债券产品 对市政债券进行合理的产品设计，规定市政债券的发行主体、发行规模、发行方式，设计市政债券的品种、期限，利率等是使市政债券顺利、有序走向市场的关键所在。 1.发行主体。为控制风险，市政债券发行初期要对发行主体进行严格限定，从目前看，发行主体的资格至少应包括以下内容：经常性预算平衡，且至少三年内没有赤字，有良好的资信、资金投向符合国家产业政策、还贷有保证、能及时履行各项支付义务，具有一定的抵御风险能力。财政部应根据各地方政府预算及财力情况，定期公布具备财政条件的地方政府名单。 目前可以选择一些直辖市或省会城市作为试点城市，试点城市应该达到以下标准：（1）本地的国民经济发展比较稳定，GDP比较高，且人均国民收入水平达到一定标准，储蓄率足以支持市政公债的发行。（2）地方政府具有一定财政实力且财政收入稳定有保障，偿还能力较高。（3）债券市场发育较成熟，拥有较广泛的债券投资群体。（4）地方的项目收益率比较高，有稳定的现金流。（5）地方政府具有一定的经济管理水平，当地政府官员廉洁奉公。同时加强对各级地方政府财政官员的教育和培训。 2.债券品种。为控制地方政府的债务规模，可以严格限定普通义务债券的数量，甚至可以暂不发展普通义务债券这一品种，而着重培育收益债券，直接为公用事业项目建设服务。只有有稳定财政税收收入的地方政府才可以发行普通义务债券，其他主体只能发行收益债券。收益债券的发行主体以可以是地方政府成立的专门发债公司，作为独立的企业法人和发债主体，公司拥有一些收益较好的已建成项目的控股权，以此产生的现金流为基础发行市政收益债券，这也是现阶段符合我国国情的一种做法。收益债券的培育初期，可以考虑优先发展双重保证债券（即首先由项目的收益作为偿债资金的来源，在项目收益不足的情况下再由地方政府及其相关机构补足），以塑造市政债券的良好形象。
