一、农业的发展凸现农村公共服务与公共产品供给的重要性 我国加入世贸组织，使我国的农业面临着严峻的国际竞争。虽然有“绿箱”、“黄箱”政策的支持，但从我国经济体制改革和经济发展的宏观层面上看，“三农”问题已成为制约我国经济、社会更进一步发展的“瓶颈”，也将在很大程度上影响我国“和谐社会”的最终实现。其中，加大农村公共产品的提供，提高农村公共服务的水平，是增强农业竞争力和农民增收的关键因素。近几年，不仅是相关领域的专家学者，国家各级政府尤其是高层领导也都对农村公共服务问题予以极大关注。十六届五中全会提出要“建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”。 农业，是国民经济发展的基础产业，其产业特征和生产的特殊性决定了其自身的弱质性。这一点在我国表现得更为突出：我国农业生产资源匮乏，抵御自然风险能力较差，农业从业人员素质不高，农村市场体系和社会化服务体系很不完善。随着我国加入世贸组织和经济形势的进一步发展，“三农”问题日益凸现，一方面要求政府必须调整农业政策，加强对农业产业的支持和保护，为农业的再生产提供必需的外部条件，以提高农业的盈利能力。另一方面，农村公共产品的需求形势也发生了变化。在我国构建和谐社会进程中，“农民不仅需要政府提供各种政策支持，帮助他们适应市场经济规律，摆脱经济上的贫困；而且更需要政府进行制度安排，给广大农民以真正的国民待遇，只有这样，农民才能以平等的身份与地位参与全面小康社会建设”。[1] 二、农村公共服务与公共产品供给的现状 具体到农村公共服务或者说农村公共产品的供给问题，现有的文献大多只是从宏观的层面上阐述了农村公共产品供给的现状，尤其是公共产品的制度外供给，然后对其成因做了初步的分析，最后是对策和建议。“大部分的相关研究没有针对农民公共服务的具体需求进行具体研究，一般都是强调经济发展使农民对公共产品和服务的需求迅速提高，少部分研究对需求进行了简单的分类。”[2] 萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中将公共产品定义为，“纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少”。[3] 与私人产品相比，公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个特征，而不完全具有非竞争性和非排他性的就是准公共产品。具体说来，农村纯公共产品包括农业政策、农村基层政府行政服务、农业科学研究和信息系统、农村义务教育等。农村准公共产品包括农村公共卫生、农村社会保障、农村水利设施、广播电视、农村道路建设等。 （一）我国农村公共产品的制度外供给 从制度层面看，制度外供给是我国农村公共产品供给的最鲜明的特点。受经济发展水平所限，我国基层政府普遍面临制度内财政收入不足的困境，因此“只能寻求公共物品制度外供给，采取灵活控制税收与自筹的边界、积极举办乡镇企业、采用民间供给等作为乡镇政府获取公共物品供给成本的激励方式，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本”。[4] 但制度外公共产品的供给具有供给决策的自上而下、多元供给的缺乏规范、成本分摊的累退效应等特征。 林万龙撰文指出“公共产品制度外筹资的定义是：政府或集体经济组织采取的，没有纳入到正规财政体制范畴内的乡村社区公共产品筹资方式。因此，所谓‘制度外’，并不是指这种筹资方式不合法，而是指它处于‘正规的财政制度之外’。”林万龙在文中还对农村公共产品制度外供给的历史与现状做了详细介绍，认为“从游离于正规预算财政体系之外这一点……可以认为：现行农村社区公共产品的制度外筹资制度是公社时期制度的延续”。[5] （二）当前我国农村公共服务与公共产品供给存在的问题 1、农村公共产品总体供给不足，变相加重农民负担。 公共产品的最佳供给规模，是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况，虽然我国是一个农业大国，但是多年来国家对农业基础建设投资不足，农村大部分人口未能享受医疗保险等社会保障。“由村集体以私人形式供应的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。”[6] 改革开放后的乡镇政府虽然拥有一定的财权，但更多的是要承担向农村社区提供公共产品的责任，制度外公共产品供给体制使基层政府因资金的不足而不断增加农民负担，把政府应当承担的费用向农民转嫁，变相地增加了农民负担。因此，提高农村公共服务水平也是农民增收的一条重要途径。 2、农村公共产品供给结构不合理。 当前我国农村公共产品的供给还存在结构不合理的现象，在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，能增加政府社会福利和官员政绩的一些公共产品供给，呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的供给热情。[7] 而另一方面，对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大意义的公共产品，如农村的教育、医疗卫生、环境保护等，则供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。从某种意义上说，农村公共产品供给结构的不合理也是现阶段增加农民负担的重要原因。另外，农村公共产品供给结构的不合理还表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
