一、“收支两条线”改革背景 改革开放以后，由于各项规章制度的不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种非法手段将部分预算内资金转化为预算外，导致国家财政收入流失，预算外资金迅速膨胀。1988、1990和1992年三年，我国预算外资金收入分别达到2361亿元、2709亿元和3855亿元，分别占当年财政收入的100％、92％和111％。这既分散了国家财政资金，削弱了政府宏观调控能力，扰乱了市场经济秩序，加重了企业和人民群众的负担，又造成私设“小金库”、贪污浪费等问题，损害了党和政府形象，助长了不正之风和腐败现象的滋生蔓延。为此，1990年，中共中央、国务院发布了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发[1990]16号)，规定“对行政事业性收费，要按照资金性质分别纳入财政预算或预算外管理。对集资的资金实行‘收支两条线’管理”。这是党中央、国务院首次在正式发布的文件中提出“收支两条线”的概念。1993年，为进一步治理乱收费，中央办公厅、国务院办公厅转发财政部文件，规定对行政性收费和罚没收入要实行“收支两条线”管理。 1996年，国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)，对预算外资金的概念和“收支两条线”的实质内容予以明确，并指出“预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，必须上缴财政专户，实行收支两条线管理”。国发[1996]29号文件不仅对预算外资金性质进行了界定，而且对预算外资金实行“收支两条线”管理提出了明确、详尽的思路和做法：财政部门要在银行开设统一的账户，用于预算外资金收入和支出管理，部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划统一安排，从财政专户中拨付。这个文件成为20世纪我国财政“收支两条线”管理具有里程碑意义的文件。 1999年，中央办公厅、国务院办公厅转发监察部、财政部等五部委《关于1999年落实行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》(中办发[1999]21号)明确提出，“财政部门安排预算时将执收执罚部门上缴的行政事业性收费和罚没收入与其支出脱钩”，“所有行政事业性收费收入都要及时、足额缴入国库或预算外资金财政专户”。将所有行政事业性收费收入和罚没收入都纳入“收支两条线”管理。文件明确指出“1999年落实‘收支两条线’规定工作要达到六个目标”，并对所有行政事业性收费项目、罚没款项目及标准的管理、收费罚款票据管理、全面推行罚缴分离、收费票款分离、单位预算外资金银行账户的开设和管理、单位财务收支的统一归口管理、行政事业性收费、罚没收入与其支出脱钩等问题都进行了明确具体的规定。 2001年，国务院办公厅转发了《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》(国办发[2001]93号)。这是在我国实施财政预算制度改革的背景下出台的，文件以综合预算编制为出发点、以预算外资金管理为重点和难点、以强调收支脱钩为中心、以国库制度改革为保障，明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施。标志着“收支两条线”改革的进一步深化，这个文件成为新时期加强财政资金管理、深化“收支两条线”改革的纲领性文件。文件明确提出将公安、法院、工商、海关、环保等5个中央行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算管理，支出由财政部门按该部门履行职能的需要核定；对质检等28个中央部门的预算外资金实行“收支脱钩”管理。2004年7月，财政部印发了《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)，提出“各级财政部门是政府非税收入的征收主管机关”，“按照深化‘收支两条线’管理改革和财政国库管理制定改革的要求，积极推进政府非税收入收缴管理制定改革”，“政府非税收入分步纳入财政预算，实行‘收支两条线’管理”，并指出了具体的方法和步骤。 二、湖北省“收支两条线”改革取得的主要成效 一是促进了党风廉政建设。湖北省各地党委、政府把“收支两条线”改革当作源头治腐的大事来抓，基本上杜绝了坐收坐支和“三乱”现象。通过对行政事业性收费项目、标准、银行账户以及票据使用情况进行清理，7年来全省累计取消不合理收费项目3743个、降低收费标准1721个、减少收费约25亿元，处理各种违纪票据4745本，取消银行账户9346个，追缴入库财政预算管理资金4431万元，追缴入户预算外资金38208万元。将收费项目及标准及时向全省公布，加强财政票据源头控管，增强了执收执罚透明度，规范了政府收费行为，有力地促进了党风廉政建设和源头治腐工作。 二是理顺了政府收入分配秩序。通过落实“收支两条线”规定，严格预算外资金和罚没收入收支控管，规范了政府收入分配行为，理顺了政府收入分配秩序。全省每年预算外资金收支计划管理覆盖率和财政专户管理率都达到了省政府要求97％、95％的目标，有的地方达到了两个100％；预算外资金、政府基金(附加收入)、罚没收入基本做到了及时足额缴入国库或财政专户。 三是增加了政府调控能力。通过“收支两条线”改革，湖北省统筹安排预算内外资金，实行部门预算管理，对预算外资金结余由政府调剂使用，1998年至2000年全省直接增加政府可用财力101967万元，其中省级收入1197万元；2002-2004年，全省通过“收支两条线”管理纳入预算管理的非税收入所占比重分别为38％、46％、49％；纳入预算管理的非税收入由2002年的80亿元增长到2004年的135亿元，上升了69％。不仅提高了财政性资金整体使用效益，大大缓解了预算内财力紧张的矛盾，而且增加了政府宏观调控能力。
