新时期公共预算决策重塑 一、公共预算决策分析框架 作为政府实施管理的主要途径之一，公共预算是“政府对公众的公共偏好进行有目标选择的结果”，是民主的载体，是连接立法部门和行政部门的纽带，是确保公共管理效率和效益的工具。公共预算决策符合一般决策的规律，即：在寻找和分析备选方案的基础上，按照一定标准进行方案选择，这一简单的决策过程描述暗含着那些将显著影响预算决策的关键要素：决策参与者、决策权力的分配、决策的目标或方案选择的标准、决策信息。上述四个要素内涵不同的组合，又体现为决策模式的不同。 (一)公共预算决策要素。 1.决策参与者。公共预算决策参与者包括：立法机构；预算部门；各主管部门(如各委办局)，通常认为主管部门具有寻求预算规模最大化的倾向；利益集团，是指“有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”；有时也涉及一般公众和媒体等。 2.目标与价值。任何一项预算决策都包含价值要素与事实要素(西蒙，1988)。前者主要反映决策者的价值取向与价值判断；后者主要反映那些试图实现已确立的价值目标的活动本身的效率问题。 3.决策权力。预算决策过程同时也是预算权力的分配与运用过程：有人提出预算申请，有人审议申请，有人或批准或削减或不同意申请。在有的场合下，预算决策自上而下展开，主要反映行政首脑的意图；而在另一些场合，预算决策自下而上形成，相关部门和个人共同参与。在某些情况下，行政机构主导着决策；而在其他情况下，立法机构具有与行政机构同等甚至更大的权力。 4.决策信息。决策过程实质上是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。为此，爱伦·鲁宾把预算决策称为“实时预算决策”，认为现实中的预算决策要根据不断变化的信息动态予以调整。 (二)公共预算决策模式：渐进主义与理性主义。 公共预算决策模式是指决策得以达成的运作机制，是上述四个要素相互作用并形成最终决策的过程。可以从渐进主义和理性主义两个基本视角来理解公共预算决策模式。 1.渐进主义决策模式。从渐进主义视角来看，公共预算决策是一个政治过程。强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项选择之上，集中精力于亟待解决的问题，认为从现状中为一系列增量变化取得支持更为可取。渐进主义模式的代表人物威尔达夫斯基指出，“预算是渐进的，而不是全面的。预算的一项基本真理是，它几乎从来没有被作为一个整体而每年进行彻底审查，没有根据所有可能的选择方案重新分析现有项目的价值。相反，这些预算建立在上年预算的基础之上，只是特别关注有限范围内的增长或削减。” 2.理性主义决策模式。从理性主义视角来看，公共预算决策是一个分析过程，强调以最有效率、最经济、最具效能的方式做出决策，认为政府活动的目标是从任何一项投资中获取最大回报。作为一种在智力上的努力，理性主义致力于理解现存于社会中所有被接受的价值，并赋予每种价值一个权重，然后寻找所有可选择的方案及其结果，最后选择一个在社会价值和成本收益考量下最具效能的方案。当然，完全理性的决策是不现实的，或者说会给决策者施加无法承受的压力。因此，公共预算决策的理性主义模式并不要求达到完全理性的结果，它实质上反映的是人们在决策中的一种目标定位和方法，一种试图达到的程度。理性主义下的决策机制也可称作“择优机制”。 从某种意义上说，渐进主义与理性主义主要反映了理论与实践的差别。首先，渐进主义模式倾向于强调事实究竟如何，而理性主义模式强调事情应当如何。其次，两种预算决策模式隐含了人们在政治、哲学上的不同立场。在政府的基本形式上，渐进主义反映的主要是多元主义观点；而理性主义则更倾向于精英主义论。 二、新时期公共预算决策重塑 (一)决策模式重塑——理性主义和渐进主义的综合。 我国新时期公共预算决策模式的选择必须围绕决策为之服务的对象(经济、社会的现实与长远目标)展开。从现实性上来讲，要考虑对象的实质性、过程性、描述性以及客观性的一面，兼顾现实可能和参与者利益，从实际出发，循序渐进，完善和修补现有范式；从规范性的要求来讲，要考虑对象的可能性、理论性、指标性以及结果性的一面，从理性化和长远发展的视角出发，锐意创新，突破成规，实现质的飞跃和范式的转换。就宏观层面而言，我国是一个正在向现代化迈进的发展中国家，一方面历史包袱沉重，既要尊重历史和传统，又要逐步完善不符合经济和社会发展趋势的制度和生产方式；另一方面现实任务艰巨，且面临巨大的国际竞争压力，要突破既有发展模式，建构与市场经济体制和社会民主发展相适应的制度框架和生产力水平。在相对较短的时期内完成跨越式发展，实现经济增长方式的根本变革、民主政治和社会生活领域的重大转型，完全依靠渐进式的决策方式是难以想象的，必须站在历史的高度，用理性主义的勇气，锐意创新，大胆尝试，与此同时，用渐进主义的方法化解前进道路上遇到的各种矛盾和问题，一步一个脚印地扎实推进。从现实层面来看，我国的经济和社会现象极端复杂，不同领域、不同行业、不同所有制类型、不同民族、不同收入层次等方面的差异性相当大，简单地用一种模式去框定，势必削足适履、画地为牢，也不利于充分利用多样性带来的好处和可能性，必须实事求是，尊重历史，尊重现实，具体现象具体对待；而与此同时，多样性的表象下面又蕴含着统一性，生产力水平低，社会事业欠发达，经济发展不均衡，收入差距大等情况普遍存在，所有这些问题的解决也必须高瞻远瞩，创新求变，系统设计，分步实施。实际上，我国预算改革自身的情况同样呈现出两面性：一方面预算管理基础相对薄弱，理性主义的决策方法无用武之地，只能采纳简单分析和经验判断相结合的次优选择；另一方面，在基础管理不断规范成熟，而公共事务又日趋复杂的情况下，理性色彩较浓的决策范式又具有很大的现实性和必要性，同样要通过某种中间道路对理想和现实之间进行协调。所以说，对于我国的公共预算决策而言，最佳选择必然是综合了渐进主义和理性主义主要特点的战略规划范式，在决策中既体现现存的、基层的和短期的需要，致力于化解现实中存在的矛盾和问题，又兼顾全面的、长期的和面向未来的需要，推动公共预算决策科学化、理性化和民主化终极目标的实现。
