公共预算，是通过分配财政资源，实现人类各种不同目的的公共行政活动。由于财政资源有限性和人类欲望无限性之间存在矛盾，所以，公共预算必须找到一种方式，能够调和众多竞争性群体和目标之间的关系，以实现资源的有效配置。[1]（P7）因此，1940年V.O.Key首次提出了公共预算的核心问题，“基于什么样的标准将预算资金X分配给项目A而不是项目B?”[2]为了回答此问题，美国公共预算领域存在的多种研究途径发展出了多种理论，并推动了美国预算历史上的多次改革。对美国公共预算理论研究途径的划分，麦尔斯（Meyers）、鲁宾（Rubin）和罗森布鲁姆（Rosenbloom）各自持有不同的观点。麦尔斯（Meyers）将其主要划分为理性主义和现实主义，前者植根于微观经济学的效率观点，后者主要以瓦尔达沃斯基（Wildavsky）的渐进预算理论为主。[3]鲁宾（Rubin）则将预算改革的理论分为规范性理论和描述性理论，并指出这两种理论的研究取向截然不同；她进一步阐明，尽管这两种研究路径各不相同，但要想全面理解预算实践，还必须将它们结合起来。[4]罗森布鲁姆（Rosenbloom）则突破了麦尔斯（Meyers）和鲁宾（Rubin）的观点，将美国公共预算的研究途径发展为三种，即管理、政治与法律途径，同时大胆预测三种途径将会实现“整合”。[5]（P284-331）罗森布鲁姆（Rosenbloom）的观点，为一直难以形成系统理论的公共预算，开辟了新的研究视角。 本文主要运用罗森布鲁姆（Rosenbloom）和麦尔斯的理论，通过对美国公共预算改革历史的回顾，发现公共预算改革的发展趋势，从而阐明在实践中运用各种预算理论解决不同的预算问题的可行性和必要性。 一、公共预算的三种途径：罗森布鲁姆的理论 随着美国社会的变化与发展，财政资源的分配逐渐成为美国公共行政关注的重点，因此，公共预算日益成为公共行政的核心问题。关于如何分配财政资源的问题，罗森布鲁姆指出，美国公共预算领域主要存在三种研究途径，即管理、政治和法律途径。依据每种途径所形成的理论都包括各自鲜明的核心价值观，以及有关组织结构和预算决策等内容的系统观点。其中，管理途径，强调公共行政与私营部门的相似性，将公共行政视为一种“管理行为”，并将其进一步划分为传统（正统）管理途径和新公共管理；政治途径，强调公共行政的“公共性”，着重于政治层面；法律途径，强调主权、宪法及管制实践的重要性。[5]（P284-331）具体来说： 第一，预算的管理途径（包括传统管理途径和新公共管理途径）以追求预算效能、效率及经济的最大化为目标。该途径希望通过建立一种完全理性化的预算体系，来解决预算资源的分配效率问题。当然，新公共管理的预算途径与传统管理途径之间也存在根本区别，传统管理途径只关注预算的投入，并主张理性、全面的决策观；而新公共管理途径将关注重点从预算投入转向预算结果和效益，并开始强调对绩效的管理以及市场因素对预算的影响。 第二，预算的政治途径，根源于强调代表性、回应性和责任性的公共行政价值观。该途径强调公共预算中的政治多元主义，希望能够在预算中使多重利益群体代表的意志都能够得到有效表达。遵循政治途径的代表性预算理论是瓦尔达沃斯基（Wildavsky）主张的渐进预算理论，该理论主张基数加增长的预算模式。瓦尔达沃斯基（Wildavsky）认为这种渐进主义或“凑合着过”的预算决策方式不仅保证预算能随不同利益集团的竞争及力量变化而有所不同，而且也是缓和各种利益冲突的最佳方式。[6] 第三，预算的法律途径，主要关注公平、公正的价值观，强调法治、宪法的诚实、正当法律程序、个人实质性权利和法律的平等保护；强调预算必须保证宪法的完整性，并维护各项宪法权利；主张程序性渐进主义决策过程。[5]（P327） 根据罗森布鲁姆的观点，尽管三种途径在价值取向上明显不同，但美国几十年的公共预算改革却呈现出三种途径整合的趋势，尤其在20世纪90年代开始的新绩效预算改革中，此趋势更加明显。所以，他指出，尽管实现三种预算途径的整合将存在相当大的困难，但实现整合却并非“乌托邦”，同时必须明确，这里的“整合”并非简单意义上的融合，而是视情况而定的变通方式。 二、三种预算途径与美国公共预算改革 在美国公共预算改革实践中，管理、政治和法律途径不同程度地起着指导作用。 1.管理途径：寻求预算理性的改革 美国公共预算改革在受西方预算传统影响的同时又独具特色。传统预算产生于19世纪的欧洲，当时预算被简单定义为一套反复使用的程序，这些程序用来约束国家公共支出部门的行为，控制政府支出的程度，但是每次使用这些程序的时候，使用者却几乎不会或者完全没有改变过它们。[7]（P3）在传统预算模式下，预算参与者的预算动机被假定是无差别的，同时核心预算机构所能掌握的预算信息也是完备的，核心预算机构遵从全面、理性的预算决策原则，掌握从预算总额的控制和分配到对独立支出项目的管理等各种权力。[7]（P11）可见，传统预算主要通过控制预算资金的流向、数量及支出时间来实现预算效能、效率和经济的最大化。然而，随着社会的发展，传统预算忽视现实政治、经济等因素影响的完全理性化模式开始受到质疑。希克指出，由于传统预算模式忽视了参与者动机的不同，预算信息的不完备性以及各类型机构职能分工的差异性，所以，它并不是提高财政结果的有效途径。[7]（P11）具体原因有三[7]（P8-11）：首先，该模型关于预算参与者动机无差别的假设与现实不符，相反，这样的假设更容易导致人们对各种利益冲突的视而不见。实际上，各个部门都是从自身利益出发申请财政资金的，但是最后资金的综合分配结果却并不能完全满足他们的要求。如此便容易激发核心预算机构与支出部门之间的利益冲突，甚至出现部门间通过利益“共谋”破坏公共资金分配效率的现象，进而影响财政资金的运作效率。其次，预算结果同样受到核心预算机构所掌握的相关信息的影响。实际上，预算分配和执行的效率在很大程度上还取决于核心预算机构是否可以获得关于计划和操作方面的充分信息。[7]（P10）当各个支出部门为了获得更多的预算资金而向核心预算机构隐瞒相关信息时，财政资金最终分配结果的合理、有效性将会受到影响。第三，传统预算模式下，基于动机无差别和信息完备的假设前提，核心预算机构被赋予完全理性角色，掌握着从资金总额分配到具体支出项目的管理等各种预算分配和管理权。然而，这样的预算模式在现实中却使得核心预算机构和各执行部门之间的矛盾越来越尖锐，直接影响到预算资金的最终分配结果和运作效率。
