随着城市化进程的推进和社会经济的快速发展，大量农村集体土地被征用，失地农民不断增多。由于征地范围乱、征地补偿乱、征地费用分配乱、失地农民安置难，大量失地农民“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，合法权益严重被侵害，基本生活无法保证，群众信访、申请行政仲裁等事件不断增加，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。如何必须采取有效措施，切实保护失地农民的基本权益，已成为我国社会经济发展中一个不可忽视的问题。 一、失地农民基本权益的流失状况 加快实施城市化战略是推动我国二元经济向一元经济转变、缩小城乡差别、工农差别的现实选择。但是，在城市化进程中，不少地方政府和部门为追求本地或本部门“净利益”和政绩的最大化，在“为官一任，造福一方”口号下，多上项目、多铺摊子、多干一些群众看得见的“实事”等行为的短期化趋向严重。很多地方政府在明知耕地锐减这一严峻形势的情况下，继续滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，以侵占大量农田为代价发展地方经济。由于土地征用权的滥用、征地安置标准过低且安置方式单一，大量失地农民“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，基本生活无法保障，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。 土地是政府掌握的最大资产之一，在城市化进程中，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化，有效解决经济快速发展过程中的资金瓶颈障碍。为此，不少地方政府在“经营城市”、“推动土地资源向土地资产转变”等口号下，没有严格区分公共利益和非公共利益，滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，导致开发区在过多过滥的情况下依然遍地开花，超大楼盘在大量商品房严重积压的背景下仍旧层出不穷。而政府以极低的代价征用农村集体土地，以较高的价格出让给土地使用者，不断增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同时，却严重侵犯了农村集体经济组织和农民的合法权益。据估算，1953—1978年间全国通过“工农产品剪刀差”使农民受到的损失为3000亿元，而1979—2001年间全国通过“土地剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20000亿元（注：万朝林：失地农民权益流失与保障[J]，经济体制改革2003，（6）。）。另一方面，由于缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，不少地方政府过多采用粗放式外延扩张的用地模式，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，加剧了对耕地的乱占滥用，造成不合理占用和浪费土地的现象十分严重。 目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，很难保证失地农民维持过去的生活水准。以耕地为例，按照1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍；其余由各地自行规定。各地根据《土地管理法》的规定，制定了更为详细的征地补偿标准。在实际操作过程中，不少地方政府不断降低征地补偿安置标准，使失地农民难以维持基本生活水准。以下现象在不少地方均普遍存在。 现象之一：一些地方政府为增加招商吸引力，往往压低征地补偿安置费标准。近年来各级地方政府为了发展地方经济，纷纷出台具有吸引力的优惠政策，其中之一就是以低廉的土地价格甚至零低价来吸引投资者。在无钱进行贴补的情况下，政府只有不断压低对农民的补偿安置标准。四川省××市某区2002年开始在三环路旁建开发区，最初拟定的安置补助费标准为：18周岁以下未成年人的补助标准为10000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18周岁以上50岁以下的补助标准为22000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为18000元/人（注：除注明专门出处的数据外，本文的其他材料和数据均为笔者通过实地调研所获得的。）；但为了推出比其它开发区更加优惠的土地政策，该区将安置补助费标准调整为：18周岁以下未成年人的补助标准为5000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18周岁以上50岁以下的补助标准为15000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为12000元/人。 现象之二：一些地方政府为多获取土地收益，往往压低征地补偿安置费标准。不少地方政府由于财力有限，在经济快速发展过程中往往面临严重的资金瓶颈障碍，为此，一些地方政府以“经营城市”、“经营土地”为政府工作的重要内容，强调通过有效运作土地资源，以地生财，利用不断增大的“土地剪刀差”来获取更多的土地收益。笔者在四川省××市调研中获悉，该市某幅被征耕地的土地补偿费大约为3—4万元/亩（其中能用于直接分配的补偿费大约是2—3万元/亩），农民以300—400元/平方米的土建成本刚建成不到两年的砖混结构楼房的补偿标准为150—200元/平方米，而该幅土地出让给开发商的价格为45万元/亩。 现象之三：一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准情况。由于财力紧张，不少国家重点项目和地方项目往往采取包干办法征用土地，不论人均耕地多少，产值高低，均按法律规定的最低限额进行补偿，而在执行过程中不少项目的补偿标准甚至低于法律规定的最低限额。四川某一高速公路在建设时向国家以4.4万元/亩的标准上报征地概算，下达给承担征地任务的××市、××市为2.4万元/亩包干，扣除附着物补偿和管理费后，实际发放给农民的土地补偿费为5000—6000元/亩，有的乡镇还低于3000元/亩。
