土地制度是我国农村最基本的社会经济制度。观诸历史，王朝更替、社会生产力的兴衰，莫不与之有着直接或间接联系。查考现实，新中国成立前后的土地改革、合作化运动这些引发社会生产力和生产关系剧烈变革的重大事件都缘自于土地制度变迁，20世纪80年代以来中国经济社会翻天覆地的变化，也正是肇始于农村土地制度的变革。无疑，土地家庭承包经营制度的确立，极大释放了我国农村生产力，对我国农业增长的作用是巨大的，但必须明确的是：土地的家庭承包经营制并没有也不可能穷尽农地制度创新的极限，制度的成功的同时也包含着其缺陷因素，土地的家庭承包经营制度仍遗留了若干需要解决的问题，需要不断创新。而且，近年来，我国经济社会发生的一系列深刻变化，不仅改变了农地制度变迁的外部环境，也对农地制度的变革提出了新要求，农地制度创新的必要性和可能性日益凸显。本文拟就当前农地制度创新做出框架性的简要分析。 一、家庭承包经营仍然是我国农村最重要的基本制度 土地是我国农村最基本的生产资料，在一定的产权制度安排和生产经营方式下，承载着向农民提供收入、满足就业、稳定预期和社会保障等几大功能。近年来，随着农业农村经济的发展及外部环境的变化，在不同区域和不同的农户经营水平的约束下，土地承载有所降低。事实上，家庭承包经营基本制度安排及在此基础上建立的次级农地使用制度，目前仍是我国农村最具生命力、最基本的制度安排，农村其它相关制度的产生、变迁及其效率无不受制于此。 1.土地提供了农民生产生活的基本保障。解决农民、农业、农村等“三农”问题，是当前党和政府工作的重中之重。但“三农”问题的解决绕不开土地问题。就农民收入问题而言，农民增收缓慢的根本原因在于农业就业结构的变化滞后于农业GDP结构的变化，农民经营土地规模狭小，较少的土地承载较多的农业劳动力，相对于非农产业农业的劳动生产率过低，使从事农业经营的收入功能弱化。就农业增效而言，在数量众多的农民从事小规模经营土地的情况下，土地细碎化程度高，而且土地流转难以大规模推进，农业科技、农机装备无法全面推广应用，难以达到规模经济状态，土地和劳动力的配置效率低下导致农业效益无法大幅度提升。简言之，农业劳动力数量众多，家庭经营规模有限，致使农业劳动生产率低，土地产出效率不高，从而使土地承载的收入功能弱化。尽管如此，由于农村尚未建立完备的社会保障体系，目前，土地还是广大农民的基本生产生活保障，甚至大量转移到城市的农村劳动力也因无法获得稳定的就业，并享受到城市的社会保障，因而无法割舍与土地的联系，农村土地以凸现的保障功能为城市的发展做出另一种形式的贡献，仍然具有社会“稳定器”的功能。 2.农地制度制约着农村改革发展多种制度安排。纵览改革开放二十多年我国农业、农村乃至整个国民经济的发展历程，可以发现为核心的双层经营体制，重塑农村经济的微观基础后，农村基本资源要素的配置效率大大提高，使得农村非农产业发展、劳动力流动转移成为可能，推进了农业现代化、农村城镇化和农村经济社会的发展，进而又推动了国民经济各行业的持续稳定增长。迄今为止，以家庭承包经营为核心的农地制度依旧是影响和制约其他多种制度安排的最重要因素。仅以农村金融制度和农业科技服务为例，农民要获得有效金融服务，必须拥有相应的抵押财产，但农民承包的土地不能成为贷款抵押的担保物；对农民的科技服务最大的问题是农民很难享受到面对面的服务，其原因也在于现有农地制度框架下，农户经营规模超小，政府有限公共资源与数以亿计农户之间信息沟通、中介服务成本过高，交易费用问题难以解决。反之，也可发现农地制度与其它制度安排之间又互为制约，农地制度的创新、农户土地产权明晰和权利膨胀以及农民经营土地规模扩张又有赖于工业化、城镇化的发展，有赖于农村劳动力转移、人口迁移，有赖于农村社会保障制度的完善等。农地制度的创新同样取决于外部环境的变化。 3.土地关系仍是农村最基本的经济社会关系。上世纪90年代中期以来，由于收入来源的多元化趋势，土地作为财产在农民财产总额中所占分量有所下降。研究资料表明，从1995年到2002年间，农村人均上地价值由4944.6元下降到了3974.3元，实际下降26％。但这并不意味着土地对农民的重要性的降低，土地仍占农民总财产的31％，是房产之外所占比例最大的财产基础。同时考虑到土地承载着就业、保障等其他财产所不具备的功能，可以认为，土地依然是农民最重要财产。同时，在农民之间、农村不同经济组织之间以及国家、集体和农民之间，围绕土地形成了错综复杂的利益关系，仍是农村最基本的社会经济关系之一。它并没有因为过去承包经营土地，要缴纳相应的税费，而随着税费体制改革，农民承包经营土地还会获得相应的政府补贴而发生性质上的改变。当然由于既定制度的路径依赖特征，围绕土地形成的各种利益关系不断自我增强和固化。农地制度创新需要尊重现有利益格局，在保障既得利益者权益的基础上实现帕累托改进，使土地制度创新具有现实可能性。 4.产权明晰是农地制度创新最核心的内容。产权明晰是农地制度的核心，占有、经营、收益、处置等土地权利束的集中或分割，对农地制度安排的公平性与效率有着深刻影响。目前，农民所拥有的土地使用权不完整，是引发土地纠纷等诸多问题的主要原因，一方面农民对土地只有使用、经营和产品收益权，而缺乏相应的租赁、抵押等财产处置权，从而丧失了完整意义上的承包经营权；另一方面，农村土地集体所有权也是残缺的，土地进入一级市场、土地征占用，社区并不能凭借土地所有权获得相应的谈判地位，加上社区和地方政府的行为不规范，必然导致大量的寻租行为产生，导致侵占农民土地权益的事件大量发生，农民拥有的土地权益得不到相应保护。因此，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。
