党的十六届中四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。这就是党要紧紧抓住制度建设这个具有根本性、全局性、稳定性、长期性的重要环节，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，使依法治国成为我党治国的基本方略。执政成本的支出，是执政党在治理国家中花费的各种资源。这种支出属于为社会提供公共产品的公共支出，执政党关于执政成本支出的决策与实施，属于公共政策的一部分，对社会经济生活有着巨大而深刻的影响。党要做到依法执政，首要的是党的各项活动，要在宪法和法律的范围中活动。因此，执政党的执政成本，从筹集到支出都要纳入法制化、法规化的轨道。 一、何为执政成本的合法性 要回答这个问题，首先要解释三个定义：一是执政成本，二是公共政策，三是合法性。 执政成本。现代政治制度是政党制度。一个政党要取得政权，须支付各种成本；而成为执政党后，要能顺利执政，也须支付各种成本。“执政成本主要是指在一定时期执政所投入的人力和财力之总和以及各种政治资源的流失与耗费”。（注：刘炳春：《党的执政能力建设与测评》，中共中央党校出版社2004年11月版，第270页。）南京师范大学汪旻艳将其定义为：“党的执政成本，通常是指执政党为维持执政地位和政权运行，推行自己的社会理想和政治主张而耗费的执政资源的总和”，“主要包括经济成本、政治成本、意识形态成本等诸多内容”。（注：汪旻艳：《从执政成本的角度看科学执政》，《唯实》2005年第1期，第48页。）笔者认为“执政成本是指执政党执政过程中所支付的各种费用和消耗的各种资源的总和”，并从内容与构成上，将其分成十种类型。（注：季建林：《论执政成本》，《理论界》2005年第2期，第10页。）执政成本有广义和狭义之分，广义的执政成本包含政治成本、经济成本、意识形态成本等；狭义的执政成本是指执政的经济成本，即执政过程中支付的人力、物力和财力，且这种成本是可以货币形式表现出来的。本文所论及的执政成本是指狭义的执政成本即经济成本，为叙述方便，简称为执政成本。 执政成本的高低与执政效率、执政业绩是有密切的联系的。世界上一些执政党下台原因很复杂，但执政成本过高是原因之一，因为执政成本过高必然会抑制社会经济生活，导致严重的官僚主义和腐败，最终引发人民群众的强烈不满。因此，提高执政效率，降低执政成本，是加强党的执政能力建设的重要课题。 公共政策。政策是自国家产生以来一直存在的历史现象，是人类社会的管理形态发展到国家阶段的特有现象。政策的作用随着国家的职能的扩大而展开，政策既反映统治阶级的意志，又体现着公共生活的规则。在现代社会，政策手段所反映的价值内容和作用的领域日益广泛，因而政策也被称为公共政策，公共政策的概念主要是指国家和政府的政策行为。 近代与现代，政策现象日益成为社会关注的重点，专家学者对其内涵、运行的规律性及其表现形式，进行了有益的探讨与研究。美国学者伍德罗·威尔逊认为：公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。而戴维·伊斯顿则认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配；拉斯韦尔和卡普兰认为，公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。我国学者认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关团体、机构和个人行动的准则或指南；还有学者认为，公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的行为准则。国内外学者对公共政策的表述角度不同，强调的重点不同，但都不同程度地具有合理之处。有的强调了公共政策的规范性作用，有的突出了公共政策的权威地位，有的着重表现了公共政策的形式，还有的指出了公共政策的基本任务和本质特点。因此，从公共政策的本质规定性和主要规律方面把握，可以把公共政策定义为：公共政策是国家为了解决社会问题，调整社会利益关系，根据特定的目标制定的规范和指南。（注：刘春珲：《公共政策概论》，当代世界出版社2001年5月版，第4页。） 公共政策作为一种权威活动方式，与社会的各种行为发生相互作用，从而形成多种多样的功能与作用。近几十年来，公共政策的多样性与政府职能的普遍扩展直接有关，现代政府管理范围的扩大，使得政府职能显著扩展，越来越多的社会问题需要政府来调控和处理。各国政府的职能中除了传统的政治功能继续加强外，经济功能、社会功能等也急剧增强，从而直接导致大量的经济和社会问题进入政策调控的视野，成为政府必须处理的政策问题。因而政府的功能除了过去的统治和管理功能外，政策的服务功能、信息功能、导向功能等也不断强化，而这些功能的增强又使得政策活动更多地介入社会生活的各个方面。 合法性。公共政策对社会行为的约束性来自公共政策方案的合法性，这就需要经过政策合法化的过程。因此，公共政策方案形成以后，要经过一定的程序使之成为国家意志，或者是得到国家法律认可和保护的社会行为规范，才能付诸实施。
