日本是个自然灾害频发的国家。一方面由于日本处在亚洲大陆和太平洋边缘的接触带 上，受大陆性和海洋性气候的双重影响，几乎每年都遭受台风、暴雨的袭击，并遭受由 此引发的洪水灾害、滑坡、泥石流、崩塌等地质灾害；另一方面，由于日本又位于世界 最活跃的环太平洋地震带上，地震和火山爆发时有发生。据统计，1994年至1998年间， 全世界共发生6级以上地震454次，其中日本95次，占20.9%；1980年至1999年间，全世 界因自然灾害造成的直接经济损失达73.1亿美元，其中日本16亿美元，占18.0%。[1]与 其只占全世界0.25%的国土面积相比，其自然灾害的发生在全球自然灾害中占有相当高 的比例。为了减轻各种自然灾害，日本政府及相关事业团体和机关都各自制定了许多防 灾对策和相关法律法规来预防和减轻灾害。 一、日本灾害对策体制的建立及特点 日本最初的灾害对策体制，是以各部门根据各自防灾要求制定的灾害对策和防灾规划 为主的防灾体系。这种防灾规划一般限于本部门或本行业，这在当时的防灾减灾中发挥 了一定的作用，但由于这些灾害对策大多是独自制定的，其结果是，一方面，由于各自 的责任不够明确，各部门在灾害预防上缺乏协调和统一，相关的灾害预防事业得不到有 效落实，相互问的防灾规划出现重复或相互推委现象；另一方面，在紧急救灾抢险时， 各部门大多各自为政，灾情不能迅速传递和汇集，同时又缺乏统一指挥，各种应急救灾 措施无法有效实施，直接影响了救灾工作的顺利展开。所以，尽管制定了各种灾害对策 ，但实际效果并不明显，每年仍会因各种自然灾害造成大量的人员伤亡和巨大的经济损 失。1959年9月26日至27日，日本全岛遭受伊势湾台风袭击，5868人死亡或失踪、3.8万 人受伤，经济损失也十分惨重，原有的灾害救助法对于大规模的灾害难以进行有效的应 对。同时，由于缺少综合的防灾行政体制，各部门为主的立法使各项防灾对策很难协调 ，缺乏统一性。[2]伊势湾台风灾害之后，日本政府开始对原有的灾害对策体制进行反 思，并于1961年10月颁布实施《灾害对策基本法》，确立了新的灾害对策和防灾规划体 制。 1962年，日本政府根据《灾害对策基本法》设置中央防灾会议，作为国家防灾对策方 面最高的权力机构。1963年，中央防灾会议制定《防灾基本规划》，作为全国灾害对策 的基本规划。各地方政府和相关政府机关以及公共机关按照《防灾基本规划》的要求， 通过对本地区可能发生的灾害进行调查研究，制定相应的地区防灾规划和防灾业务规划 。在中央政府确保防灾预算的前提下，各级政府和行政事业团体按照制定的防灾规划积 极开展治山、治水、水土保护等各项灾害防治工作。此后，日本政府通过对防灾对策实 施过程中出现的新问题进行重新认识，在不断总结经验和教训的基础上，制定了许多相 应的对策，并在实际的防灾减灾活动中不断完善，建立了以《防灾基本规划》为指导纲 要，地区防灾规划为横向规划，防灾业务规划为纵向规划，贯穿各地区、涉及各领域的 较为完整的集灾害预防、灾害紧急对应、灾后重建为一体的综合性防灾减灾对策体制。 通过一整套防灾对策体制的实施，日本的灾害预防、灾害急救以及灾后重建能力有了显 著提高。日本的灾害对策体制有以下一些特征： (一)健全的防灾法律制度体系 日本的防灾法律制度体系由基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建 和复兴、灾害管理组织五大类52项法律构成，[1]属于灾害基本法的有《灾害对策基本 法》等6项，与灾害预防和救灾有关的有《河流法》、《海岸法》、《防砂法》等15项 ，与灾害应急有关的有《消防法》、《防洪法》、《灾害救助法》等3项，与灾后重建 及财政金融措施有关的有《关于应对重大灾害的特别财政援助的法律》、《公共土木设 施灾后修复事业费国库负担法》等24项，与灾害管理机构和组织设置有关的有《消防组 织法》、《水害预防组织法》等4项。健全的法律制度体系为建立良好的防灾减灾运行 机制提供了法律保障和依据。 《灾害对策基本法》是在已有的各种防灾减灾对策法律法规基础上产生的灾害对策方 面的根本大法，其内容主要包括：各级政府及公民对防灾减灾负有的责任；防灾减灾组 织机构的设置；防灾减灾规划的制定；防灾的组织建设、训练实施和物资储备等各项义 务；发生灾害后的应急程序和职责所在；支援灾后重建的财政特别措施等。 (二)完善的防灾组织结构 依据《灾害对策基本法》，日本从中央到地方建立了完善的灾害对应体系。中央政府 在内阁府设置中央防灾会议，负责制定国家的防灾政策，组织制定防灾基本规划并积极 推进防灾基本规划的实施，负责协调各中央政府部门之间、中央政府机关与地方政府以 及地方公共机关之间有关防灾方面的关系，协助地方政府和各行政机关制定并实施相关 的地区防灾规划和防灾业务规划。中央防灾会议由内阁总理大臣担任会长，成员由全体 内阁成员加上4名指定公共机构(包括日本银行、日本红十字会、日本广播协会、日本电 讯电话公司)的长官和4名专家学者组成，每年召开4次会议。中央防灾会议下设由专家 学者及官员组成的专门灾害委员会，常设机构为事务局。地方政府设都道府县各级防灾 会议。一般灾害属地方管理，各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策本部。非常灾 害发生后，由内阁总理大臣征询中央防灾会议意见，并经内阁会议通过，在总理府设立 临时的非常灾害对策本部，针对灾害发挥协调统筹的应变指挥和调度。[3]这样缓解了 日常政府行政管理分权化与灾害环境中需要集权运作的冲突，确保纵向行政结构功能的 发挥。同时，随着防灾减灾工作在日本政府中的地位及其协调各个职能部门之间的关系 和整合资源的综合性功能有所加强，从管理体制上改变了中央职能部门在处理灾害中各 自为政的局面，使平常分散在各个职能部门的资源能迅速优化配置，降低了危机管理成 本，提高了管理能力。[4]
