行业组织是成熟市场经济国家普遍存在的促进经济领域各类互益性活动并提供公共服 务的一种社会中介组织。由于不仅在欧洲和日本，甚至在美国的经济部门的治理中发挥 越来越重要的作用，行业组织是近二十年来引起广泛注意的一个制度领域，甚至被称为 “私益政府”。改革开放以来，我国行业组织发展很快，但与其应该发挥的作用、承担 的职责相比还有很大的差距。目前，我国经济体制方面存在的许多问题比如市场秩序混 乱、政府职能转变相对滞后等，在一定程度上与行业组织的欠发达有密切的关系。 一、发展行业组织对于促进当代中国政府改革的意义 (一)行业组织在行业治理中发挥着重要的社会作用。行业组织是一种重要的非营利性 市场中介组织，其表现形式主要为行业协会。行业协会是具有同一、相似或相近市场地 位的特殊部门的经济行为人组织起来的、界定和促进本部门公共利益的集体性组织(Oli ver E.1975)。一般认为，行业协会是一种具有自发性、市场性、行业性、会员性、非 营利性、非政府性和互益性的社会组织。行业组织以一定范围的公共利益为导向开展各 类活动，实质上是在提供一定的公共服务。行业组织不同于政府机构，这种不同体现在 它与政府之间的关系上，它不仅在对社会进行管理时与政府处于同样的地位，而且在另 外的场合或时候，它可能作为政府的另一方当事人出现，如作为行政管理的对象接受管 理、以参与者的身份参与政府管理，也能以社会主体身份监督政府。这种双重身份或地 位也正是行业协会作为社会中介组织的重要体现。在完善的市场经济体制中，行业组织 具有行业自律、维护竞争、行业管理等功能。行业自律与行政监管相比有许多优势，比 如，行政监管大多针对结果，行业自律则关注过程、贴近市场，更具敏感性、针对性、 及时性和灵活性，能够解决正在出现的问题，更有效率且成本较低。与政府直接管制相 比，行业组织管理的优势主要体现在：可以降低成本，可以弥补国家管理的漏洞，有利 于提高社会道德，更具有专业性、技术性，更具灵活性。行业组织作为一种民间组织， 既具有民间组织的共性，如：非营利性、非政府性、自治性、组织性、志愿性、公益性 等，还有一些不同于一般民间组织的特点。这些特点突出表现为行业组织以市场为边界 ，在市场中开展活动，发挥行业中介作用，协调产业链条中生产者、流通者和服务者之 间的关系，为建立一个协调有序的产业市场服务。行业组织被称为弥补“市场失灵”和 纠正“政府失灵”的润滑剂，一方面，它有助于维护竞争性的市场经济体制，弥补市场 自发功能所可能产生的不良后果；另一方面，它分解政府的经济职能，抑制政府权力扩 张的趋势，并满足一部分公共服务的需求供给。在市场经济条件下，行业组织在规范市 场行为、维护市场秩序方面发挥着重要作用，虽然政府依靠行政手段也可以达到维护市 场秩序的目的，但国际上的诸多实践表明，依靠行业协会进行行业自治管理，更有利于 促进行业的发展。在发达国家，行业协会一般都非常发达，行业的自律、竞争维护、行 业管理等许多功能通过行业协会而不是政府直接进行。 行业组织的产生源于两个不同方面的需求：一是基于成员的需要，执行为成员谋取利 益的服务职能。二是基于政府的需要，履行服从国家利益的管理职能。行业组织历史悠 久，最初的雏形是早期的商会或商行。其产生、发展是社会分工和市场竞争日益加剧的 结果。而以繁荣的工商业为经济基础的城市是行业协会(商会)形成的主要原因。1858年 法国首先在法律上确认了现代商会的地位。行业组织发展至今，其在国家与社会关系中 的中介作用日益明显，在整个行业管理体制中起着政府和企业之间桥梁和纽带的作用。 主要原因是随着工业化的迅猛发展，国家对社会经济领域的管理逐渐加强，这种趋势引 起了两个方面的变化：一方面，为防止国家干预对社会经济产生的不利影响，有效维护 企业的权益，作为企业利益的行业协会必须不断扩展自己的活动范围，取得自己的发言 权，加强自己的影响力；另一方面，由于社会经济事务的繁重性、复杂性和专业性，使 得传统的由政府包揽一切的做法必然出现捉襟见肘的现象，为了减轻政府负担，也为了 更好地实现对社会经济事务的管理，行为协会必须担负起部分公共管理的职能。在当代 社会，越来越多的行业公共事务开始由行业组织来进行管理，相反，政府则不断从原有 领域退出，逐步建立并完善“企业——行业组织——政府”这样的一种管理模式。 (二)发展壮大行业组织可以促进当代中国政府改革。自上世纪70年代以来，伴随经济 全球化和现代信息及通讯技术的发展，全球掀起政府治理变革浪潮。在这场浪潮中，各 国都不约而同地达成一个共识：输出政府职能，在政府的监控下由社会承担越来越多的 公共管理及服务职能，以应对来自各方的挑战，提高政府本身的治理能力和国家竞争力 。作为一个从计划经济向市场经济转型的国家，我国政府改革的历程与西方国家甚为相 似，同样始于20世纪70年代末。不过，与国外相比较，我国政府体制具有自身的特点， 比如在长期的计划体制下，我国政府的职能多是指令性而非指导性；政府是强势的国家 单独治理而非国家和社会共同治理。同时，中国政府体制也面临着与西方国家相似的问 题：政府机构庞大、效率低下、公共产品的提供能力不足等。因此，中国政府改革所面 临的任务非常复杂。一方面是要对计划经济时期形成的政府结构与业务程序进行改造， 建立与市场经济相适应的行政管理体制，这是中国政府改革必须完成的任务；另一方面 是要适应新的时代要求，变革传统行政模式，以新的治理模式替代传统的官僚管理模式 。从上个世纪80年代以后我国共进行了四次较大规模的政府改革，即1982年、1988年、 1992年、1998年的政府改革。客观地分析，每一次政府改革都是在政治体制和经济体制 互动的大背景下，各级政府采取的对自身组织体系的调整和重组，以更好地适应经济和 社会发展。但是，至今为止，整个政府体制的改革在许多方面仍然不能很好地适应经济 发展和经济改革的要求。现行中国政府体制存在四大突出问题：某种程度上政府变成了 典型的审批型政府；政府可以说成了收费性的政府；政府谋求政府及政府机构本身的利 益而忽视公共产品的提供，社会管理“缺位”；体制交叉、效率低下、滋生腐败。“精 简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，使人们深刻地认识到，仅仅停留在一时的 机构与编制的减少，而不真正转变政府职能，从深层次改善政资关系、政企关系和政社 关系，再轰轰烈烈的政府改革都只能是治标不治本，无法避免陷入“怪圈”的命运。在 改革逐步深入的情况下，政府改革的实质是政府转型。转型是一个全局性的概念，它说 明改革必须是全局性的。而要实现政府转型，首先必须积极推进政府治理方式的根本变 革。政府治理，是政府行使政治、经济和行政的权力，对社会事务实施管理的一套制度 、机制和程序。每一个时代都有每一时代的政府治理模式，政府治理的形态和模式也要 随着时代的变化而变化。面对信息时代和信息社会的到来，各国政府，无论是发达国家 还是发展中国家，都在思考政府自身的变革问题，这也是上个世纪80年代以来各国政府 再造运动的一个重要的时代背景。当前我国正处在改革开放和社会转型时期，价值观念 、文化传统、经济体制、政治参与以及社会生活方式，都处于剧烈的变革与发展之中， 政府治理结构面临着前所未有的压力和挑战。与此同时，中国加入世贸组织，也使得政 府治理结构的改进显得更加迫切。
