土地是我国城乡分割环境下，农村人口赖以生存的物质基础。其一定程度上替代了当 前不完善的社会保障体系，部分发挥了社会保障制度的作用。失地农民是伴随着我国城 市化进程出现的新群体，其处于以土地为基本保障手段的农村社会保障体系和以城镇居 民为保障对象的城镇居民社会保障体系的保障之外，成为既有别于农村有地农民又不同 于城镇户籍常驻居民的弱势边缘群体。而土地征用过程中对征用对象的征用和补偿方式 的不当，则加剧了短时间内失地农民社会保障权益的缺失。因此，农村失地农民的社会 保障必将成为关注的重点。 一、我国失地农民的成因和现状 (一)失地农民成因分析 随着我国经济发展和城市化进程的加速，市政设施建设用地、工商投资开发用地、乡 镇企业用地需求持续增加，国家开始对城市周边的农村集体及农民个人的土地实施征用 。当前国家对土地的征用方式主要有两种形式：正式征用土地，获取相应的土地所有权 ；租借使用土地，仅获取规定年限的土地使用权。在土地征用的早期阶段，全国主要采 取土地租赁的形式。而伴随部分土地用户为保持自身永续经营而提出的获取土地所有权 的呼声日渐增强，各地开始采取正式征用土地的方式，获得相应土地所有权。 土地征用后，被征地农民重新进入劳动力市场，成为新的农村剩余劳动力，据测算， 目前弦国失地农民约2000万，按我国现行的城市化和基础设施建设速度，将会有更多的 农民失去土地，加入失地农民的行列。农民失去土地等于失去了生产资料、收入来源， 同时因其知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，失地农民今后 能自行获得保障的将只是一小部分群体。 (二)失地农民现状分析 首先，我国在建设用地审批上存在不少漏洞，违规圈地事件屡见不鲜。各地为加快自 身经济发展纷纷圈地建开发区，将大量良田用作开发区用地。但往往是规划用地的面积 少于实际征用面积，大量征用土地并未用于建设，而是在抛荒。国土资源部的资料显示 ，全国在建和已建的各类开发区中有约43%的土地处于闲置状态。同时，城市非农业部 门其本身就缺乏安置失地进城农民的就业岗位，造成了失地农民的实际失业的扩大，而 即使当初安置了部分失地农民的企业也存在诸多问题。 其次，现行征用体制补偿标准过低，且将农民排斥在土地增值收益分配之外，不能解 决农民失地后的长远生计。20世纪80年代左右，政府对失地农民的保障重点在将其安排 进入乡镇或集体企业中作为用工，但缺乏基本的养老、最低生活保障等社会保障项目。 随着乡镇企业发展陷入瓶颈后，部分已进厂工作的失地农民重又回到了失业之中。20世 纪90年代后的土地征用存在标准过低的情况，被征用集体土地的大队并未获得与之相符 的经济补偿，导致村级机构缺乏对本村失地农民的养老、抚恤等基本保障的资金投入。 再次，一次性货币补偿安置方案对农民的出路缺乏长远考虑。1999年后国家对失地农 民通常采取的补偿方式就是一次性货币安置方式。货币安置方式虽能够有效减轻国土资 源管理部门和用地单位的工作量和安置压力，提高征地效率，而且失地农民通常从现实 角度来看往往易于接受。但过低的补偿和缺乏长远的安置考虑，使得有限的安置经费难 以从根本上解决失地农民的生活出路。加上不少农民在获取安置补偿金后往往用于购置 消费品而未进行就业投资。最终，失地农民在安置补偿金耗尽之后，无法凭借自身能力 获取稳定的收入来源，形成新的贫困。 最后，土地使用违规操作，“外征内使”“以使代征”“未批先用”，严重损害了失 地农民的利益。不少地方特别是乡镇一级，为降低项目的前期开发成本和减少开发中的 劳动力安置费用，往往对未按征地标准实施补偿，即未能及时对部分失地农民实施“农 转非”。农民在土地的所有权丧失的情况下。仅获得按失去土地使用权的补偿，损害了 他们的实际利益，并且部分地方土地征用通常是在手续不全、已经报批或未办理土地正 式报批的情况下立项的。因此无法按国家正常规定给予应有补偿，使得该部分农民缺乏 基本的社会保障保护。 目前我国除部分省市试点以外，大部分地区仍未启动相应应对农村失地农民的社会保 障体系，大量失地农民存在着基本生活困难的问题。 二、完善失地农民基本生活保障制度的思考 (一)国外失地农民社会保障的经验 许多国家和地区为有效解决被征地者的基本生活保障和经济补偿问题，在颁布的法律 法规中明确规定，土地征用方必须给土地所有者较为合适的征用补偿，征用补偿通常由 两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征 用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失 的补偿。这类规定既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资 源的优化配置。同时，各国还建立了较为健全的失地农民社会保障体系，涵盖失地农民 的最低生活保障、养老保障、医疗保障、教育和培训机会的提供、法律援助等；专门设 立失地农民社会保障基金，交由多家私营机构经营管理，引入竞争机制，促进基金的保 值增值。 1.发达国家失地农民安置方式的特点 所征土地一般按市场价格实施补偿。如日本的《土地征用法》规定：征地补偿金额为 市场价格乘以物价变动修正率；法国征地补偿以协议价格为准；荷兰征地补偿地价考虑 土地未来预期收益。总的来看，土地征用费和土地赔偿款构成失地农民的全部费用。其 中土地征用费大体等于土地价值，土地赔偿款则是对失地农民因土地被征用而遭受的经 济及其他损失的弥补。部分国家对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以确保失 地农民原有基本生活水平不降低。同时，避免土地资源的浪费，促进土地资源的优化配 置。
