在我国社会主义市场经济不断发展和完善的进程中，如何有针对性地解决好城市低保 人员的最低生活保障和社会救助问题，是我们党和政府十分关注的问题。为此，最近我 们通过对北京市城市低保现状的社会调查，就近年来城市最低生活保障制度的动向与变 化、产生变化的根源、存在的问题及发展趋势，以及制约低保救助体系发展的瓶颈等问 题，结合和借鉴国外社会救助方面的相关管理措施和经验，在深入研究分析的基础上， 有针对性地提出了适合国情、市情需要的应对政策与建议。 一、最低生活保障的最新动向与变化 (一)救助模式从单一化走向多元化 近来，随着最低生活保障制度的发展和完善，北京市逐渐加大了对城市低保人员的救 助力度，丰富了救助内容。救助形式从单一化的生存救助模式逐步发展为多元化救助模 式，并由此形成了一个以低保救助为基础，教育、医疗、住房专项救助相配套、临时救 助为补充、各项优惠政策相衔接的“城市低保救助体系”。 多元化救助模式的实施是“城市最低生活保障体系”日臻成熟的体现，实践证明，它 为低保家庭在住房、教育和医疗方面提供了切实可行的保障，成为低保家庭、孤老病残 、下岗职工、特困群体离不开的救助来源。 救助模式的多元化强化了救助效果，那些因失业下岗生活受到威胁的居民通过最低生 活保障克服了暂时的困难，保持了生活的基本稳定。与此同时，随着救助模式多元化的 实现，低保的魅力也迅速提升，在社会保障范围中首次出现了“低保热”。 (二)近两年“低保新增户”年递增率达到20% 调查显示，在2002年、2003年、2004连续三年，“低保新增户”增长幅度较快。其中 ，2002年的增长幅度最大，这主要是因为市政府[2002]19号文件的出台，扩大了城市低 保的范围，把以前不享受低保的6种人纳入了低保。在后来的两年中，“低保新增户” 增长态势趋于稳定，但仍保持着10%～20%的速度，下面是2005年1月通过随机调查所得 出的4个街道低保对象增长的数据： 2005年1月随机调查所得出的4个街道低保对象增长的数据 街道名称低保家庭总户数 新增户数新增人数增长幅度 街道甲 880户95户167人 10.8% 街道乙 670户131户 200人 19.5% 街道丙 793户162户 280人 20.4% 街道丁 1120户 234户 429人 20.8% 需说明的是，这里没使用“净增”的概念，主要是想掌握“新增户”到底有多少。从总的情况来看，各街道“增加户”一般多于“退出户”，个别街道由于再就业的成功，“新增户”增长幅度比较低。20%的增长幅度可以理解为：若一个街道的低保户在700～800户，那么，新增户每年有100多户，若1户是三口之家，增加的就是几百人，这个增长幅度还是比较高的。 (三)“新增户”中有劳动能力者占到40%～50% “新增户”所呈现的特点是在就业年龄段、有劳动能力的低保对象比例增加。我们随 机对三个街道进行了抽样调查，所得数据比较真实地反映了近三年低保群体中有劳动能 力者迅速增加的情况。尽管各社区低保人数不同，但有劳动能力者与其他群体的比例非 常接近。
二、制约低保救助体系发展的瓶颈 (一)政策配套的不和谐 伴随着低保体系的发展需要，近两年我们在保障方面陆续出台了一系列政策，但在保 障后的就业推动上，激励政策略显单薄，政策搭配上“头重脚轻”，缺乏和谐配合。这 种政策距离导致“保障”的一头热，就业途径开辟不足，使“保障”与“就业”发展不 均衡。 对于低保来说，激励政策只有一条，即“城市低保对象家庭成员就业后可享受就业奖 励，既本市最低工资标准与城市低保标准的差额部分不计入家庭收入”。但这一政策在 实际中对低保对象的影响并不大。举例说明，一个三口之家的低保家庭，夫妻均为下岗 人员。就业前，按照最低保障标准，每月可享受政府提供的低保救助金870元，外加10% 的优惠29元，这样，全家收入共计899元，人均300元左右。假如1人就业，月工资为800 元，他的实际收入为800元 + 255元 = 1055元，人均收入352元，比吃“低保”前仅多 了52元。如果除去上下班车费、饭费开销，所剩下的钱还不如就业前多。若两人就业， 双方工资都为800元，人均收入为533元。调查发现，夫妻双双就业而退出低保的情况并 不多。这是因为，人们不愿意因为多出来这几十元或者说百元而放弃拥有更多实惠低保 ，有人粗略地算过一笔帐，从低保救助金到廉租房补贴、从免费教育到医疗救助，再加 上供暖、过节费等临时救助，一个三口人的被保家庭每月能享受两千多元的优惠。而就 业后意味着失去了所有的优惠。 (二)救助的无期限从客观上助长了依赖思想 当前，在最低生活保障制度中没有规定救助期限，这与大多数已经建立低保制度的国 家正好相反。那些国家普遍遵循着这样一个规律，即对因年老、残疾而退出劳动的群体 和有劳动能力的群体实施不同的救助制度。简言之，对无劳动能力者实施“长期救助” ，对有劳动能力者实施短期救助，这样做主要是为了防止人们过多地依赖救助，影响重 新工作的能力。
