完善我国政府预算监督体系探讨

      对政府预算实行监督，是现代国家预算公开化、民主化的重要体现，也是确保政府公 共预算符合广大人民意愿，保证政府收支的合法性，增强政府预算的透明性，提高财政 资金使用效益，实现政府依法行政、依法理财的客观要求。在欧美等西方发达国家，尽 管其政治经济体制和国情各有不同，但各国都建有严密、规范、完善地政府预算监督体 系，有力地保证了政府预算的合法性和合理性。回顾近年来我国政府预算监督取得的成 就，客观分析政府预算监督仍然存在的问题，借鉴国际政府预算监督的经验，对完善我 国的政府预算监督，提高政府执政理财能力具有重大意义。

      一、政府预算监督制度安排的理论依据——公共财政受托责任

      政府公共财政受托责任是指通过宪法和法律授予的、政府在管理和经营公共财政资源 过程中必须承担的、向社会公众及服务对象报告公共资源管理和运营情况的责任。在现 代民主社会中，政府与公民、政府与社会、以及上下级政府之间，虽然在形式上是法权 关系，但本质上是一种契约关系和委托——代理关系。公民作为委托方，必须依法缴纳 各种税费，提供充足的财政资源；而政府作为受托方，必须按照纳税人(公民)的意愿来 支配和使用公共财政资源，保证财政资源分配使用的经济性、效率和有效性，尽可能以 低廉的成本和优质的服务满足日益多样性的公共需求，并就资源使用的最终结果向纳税 人(公民)负责。

      政府公共财政受托责任包括内部受托责任和外部受托责任两个方面。内部受托责任要 求：参与公共资源配置和使用的各个部委必须对整体政府负责；各个使用公共财政资源 的预算单位和支出机构必须对受其工作影响的各利害相关者(上级主管部门和本单位职 工)负责。外部受托责任就是要求整体政府必须就公共资源的配置和使用的结果对全体 公民负责。

      在我国，政府(财政)受托责任是由宪法和有关法律明确规定的，政府与人民之间的责 任委托关系是通过“人民推选人大代表——人大代表组成各级人民代表大会——作为最 高权力机关的各级人民代表大会选举和任命各级人民政府——各级人民政府依法对人民 负责”这一关系链条而形成的。这一委托关系有两个鲜明的特点：一是政府作为受托人 必须向人民即委托人负责，政府必须按照宪法的规定和人民的意愿，履行职责，行使权 力，并最大限度地维护委托人的利益。对政府而言，在公共行政的过程中，除了人民的 利益之外，政府没有自己的特殊利益。二是政府与公民之间的责任委托关系成立的条件 是赋权、责任和预算的结合。即政府在履行受托责任时，必须得到人民的授权，必须具 备充足的行为能力和预算保证，委托的范围和职责明确，不允许有超过委托范围的越权 和滥权行为。

      然而，根据新制度经济学对人的“有限理性”、“效用最大化”以及“机会主义”等 行为假设，代理人与委托人之间不是同一行为主体，二者的行为目标不完全一致，甚至 是有冲突的。由于代理过程中不可避免地会存在不确定性和信息不对称，代理人有可能 偏离委托人的目标，出现“逆向选择”和“道德风险”等损害委托人利益的行为。大量 研究表明，解决代理人问题的思路大致有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制 。但是由于公共产品的特征和公共决策程序本身的缺陷以及管理者的“机会主义”倾向 ，公共部门存在着严重的“激励不足”问题。这就决定了要解决政府系统的代理人问题 ，只有依靠建立和强化监督，实施严密和完善的内、外监督价值，才能最大限度的缓解 代理人(政府)与委托人(社会公众)之间的信息不对称，约束政府的“机会主义”行为， 切实有效地履行公共受托责任，以更好地维护社会公共利益，实现社会公共目标。

      二、西方市场经济国家政府预算监督制度的比较与借鉴

      (一)预算监督模式及特点

      依法对政府预算实施全方位的、严密的监督是西方市场经济国家的通行做法。归纳起 来看，其预算监督机制的模式及特点大致有以下三种类型：

      1.立法型预算监督模式。立法型预算监督是指国家立法机关对国家公共权力机关施行 的监督。该模式的监督实施主体是立法机关(议会或国会)，具体由议会、审计机关和财 政机关共同对政府预算实施监督。立法型预算监督模式的特点在于：宪法和国家法律是 预算监督的依据，立法机关具有最高的权威性，政府预算管理的法治性强；立法、行政 、司法之间既合理分工又相互制衡，各自的预算监督权力边界清晰，责任界定明确可行 ，具有权威性、独立性和宏观性的特点。

      2.司法型预算监督模式。司法型预算监督是指国家司法机关依照法定职权与法定程序 对行政机关及其公务人员的预算管理行为是否合法而进行监督，它包括检察机关的监督 和审判机关的监督两个方面。其监督形式是审计法院或会计法院对政府财政资源配置、 使用主体及其使用公共资源的结果而施行的监督。这种监督模式具有法定性、独立性、 强制性、程序性和直接性等突出特点，其审计法院的设置及其职权的规定尤具特色。

      3.行政型预算监督模式。行政型预算监督是指国家财政机关依据国家法律规章对自身 及其附属机构和关联机构的预算行为实施的监督。这种模式的监督主体主要是政府及其 所属部门或只是财政部门。其特点在于：专业性、针对性强；事前、事中、事后监督相 结合；侧重于对微观主体及其行为的监督。