现代社会中，政府承担着广泛的公共管理和公共服务职能。如何提高管理和服务效率 ，是各国政府面临的共同课题。20世纪70年代以来，市场经济国家公共管理的理论和实 践都在发生着重要的转型，这一转型过程被称为“新公共管理”(New Public Management,NPM)改革。由于政府的公共管理和公共服务职能在很大程度上是通过安排 公共支出、配置公共资源来实现的，因此，政府预算管理制度改革一直处于这一重大变 革的核心位置。本文试图在梳理西方国家公共管理转型和预算管理制度改革经验的基础 上，对我国相关领域的改革提出一些思考和建议。 一、市场经济国家新公共管理改革的理论与实践 新公共管理改革是在政府管理市场出现失灵现象、政府财政与债务负担沉重、公共管 理和公共服务效率低下、公众对政府的不满情绪日益高涨的背景下进行的。它起源于英 国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家，成为20世纪70年代中期以 后公共管理领域中出现的一种明显的国际性趋势。 新公共管理是有关政府公共产品和公共服务提供方式的一种理论，也是一种关于政府 如何通过竞争性的契约制，决定一项服务是由体系内还是体系外的组织来提供的操作性 理论。它的研究重点是公共部门治理中契约的运用，与购买者-提供者模式( purchaserprovider model)或招标/投标模式相联系，倡导用竞争性的契约制取代传统 的公共行政工具，提供了提高公共服务效率的新途径。与传统的以威尔逊、古德诺的政 治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共 管理思想以现代经济学和私营部门的管理理论与方法作为自己的理论基础，认同“理性 人”假定，强调绩效管理的重要意义；依据公共选择理论和交易成本理论，强调政府公 共服务应以市场或顾客为导向，提高效率和有效性；引入成本-效益分析方法，界定、 测量和评估政府绩效目标；借鉴私营部门的管理手段，重视产出和结果。新公共管理扬 弃了利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善公共行政绩效的传统途径，注重发挥 市场在公共产品和公共服务供给领域的作用，主张政府从部分公共产品生产和公共服务 提供领域退出，由社会和民间资本提供部分混合公共产品和公共服务，并在政府管理中 采纳社会化、市场化的运作机制和企业化的管理方法来提高管理效率，在公共部门管理 中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，以市场或顾客为导向来改善行政绩效。因此 ，当代西方新公共管理或“管理主义”改革通常也被描述为一个追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和成效)目标的管理改革运动。 新公共管理改革推动了公共管理范式的转换。为了实现提供公共物品和公共服务的目 标，新公共管理特别强调采用招投标制和签约外包制(contracting out)、政府内部契 约制(contracting in)。莱恩(Jan -Erik Lane)将新公共管理界定为契约制，是签约外 包制和政府内部契约制的综合，主张用市场理念、市场机制重塑政府管理模式，构建企 业家型政府(Entrepreneurial Government)。弗林(Norman Flynn)以英国公共部门的市 场化改革为例，具体地分析了业务外包、合同外购、强制竞争、私人融资创议、市场检 验、战略性承包以及通过业务合同而不是雇佣合同实施管理等市场化管理措施，为不同 国家的公共部门改革实践提供了有益的借鉴。 概括起来，新公共管理改革带来的变化集中体现在三个方面：一是管理理念的转变。 从行政管制理念向以市场为导向的服务理念转变。如英国梅杰政府提出的“顾客中心论 ”观点，从单纯的提高政府内部工作效率上升到为社会提供更有效率的服务，是对行政 主客体关系的重新构建。二是市场化、企业化的管理理念逐步代替管制性与计划性的行 政理念，引进市场化、企业化的管理方式被视为提高行政效率与服务水平的主要途径。 三是管理方式的转变。这些转变包括：从强调预算投入转为关注产出；从科层制的程序 型管理转为契约性和激励性的弹性化管理，重视在市场缺位的领域构建市场并建立市场 中的合同关系，改变人力资源管理模式；通过组织结构关系的变革来控制组织的投入和 产出，等等。新公共管理上述三个方面的变化为其他国家的公共管理改革提供了有益的 启示。 二、市场经济国家公共管理改革中的政府预算制度变迁 政府改革与财政改革总是紧密相连的，政府改革要想获得成功，必然要求财政改革同 步进行甚至率先突破。公共管理的目标是有效配置公共资源，满足公众多元化的需求。 公共资源配置主要是通过政府预算过程在相关支出中进行选择而实现的，政府预算是配 置公共资源的重要机制。因此，作为财政制度的核心，预算制度变迁与公共管理改革也 是紧密相连的；基于财政预算控制机制与资源配置和管理绩效之间的紧密联系，政府预 算管理制度改革往往成为所有公共部门管理改革的关键。从西方国家的实践看，新公共 管理的核心集中在政府预算管理领域。 (一)预算管理理念：从投入预算到产出预算 各国传统的预算模式都是投入预算(input budget)，预算编制、执行、考评和报告均 以投入为基础，政府预算管理部门主要对投入进行控制，公共部门主要对预算投入负责 ，预算过程中的相关各方关注的都是投入信息。与此相适应，预算编制主要采用单项预 算(lineitem budget)、增量或渐进预算(incremental budget)方法。1947年，美国胡 佛委员会(Hoover Commission)首次提出在预算编制中应强调产出而不是投入，主张建 立项目与成本之间的联系。20世纪60年代，美国等西方国家在预算管理实践中提出了“ 规划-计划-预算体系”(planning-programming-budgeting system,PPBS)，使公共支出 项目选择建立在更加充分的信息之上，并运用现代成本-效益分析方法，对项目的最终 产出进行量度和评估。预算方法的改进，则包括以目标导向进行管理的“目标管理法” (objective management)和每一个预算年度对所有支出项目进行重新审核的“零基预算 法”(zero-based budget)。由于产出量度与预算资源配置没有紧密联系，以及具体操 作中巨大的交易成本，目标管理法和零基预算方法并未取得成功。
