2005年6月25日 研究中国政府不能简单的、一般的谈政府职能。中国幅员辽阔、地区之间经济和社会 发展很不平衡，由此产生各级和各个地区的地方政府的行为差异。而且在经济发展的不 同阶段上地方政府的行为差异也是明显的。 对苏南模式最初的表述是集体经济为主的发展乡镇企业和农村城镇化模式。现在的苏 南是外资、民资和股份制三足鼎立，规模企业为主，城乡一体化发展，全面达到小康水 平。可见苏南模式的内涵发生了根本性变化。 对苏南模式近年来产生了不少非议。其主要原因在于这里的政府作用相比其他地区较 为强大。非议的要点是政府作用过于强大与市场化改革的方向向背，抑制经济增长。可 是客观现实是这个区域经济发展水平和市场化水平处于全国前列，全面小康社会的各项 指标处于全国的前列。苏南的发展实践表明，发展离不开地方政府的强力推动。关键是 政府的强力着力在哪个方面。发展市场经济必须划清政府和市场的界限。在政府应该作 用的范围内政府作用必须用足。 一、乡镇政府对苏南模式形成和转型的作用 早在上个世纪80年代初期，苏南地区发展乡镇企业启动农村工业化和城镇化进程创造 了市场化和工业化的苏南模式。就其路径来说，毫无疑问归功于苏南模式的两个特征。 首先是集体经济的作用。苏南大部分乡镇企业的创业资本源自社区范围内的集体投入 ，其所有制的基本属性便是以社区政府为代表的集体经济，当然这不是纯粹的，在大部 分企业中都有非集体的资本投入。进一步的分析发现，当时的乡镇企业相当部分是村办 企业。“村”不是一级政府，是村民自治组织，进一步说是经济单元。村级经济可以说 是集体经济，同样也可以看作是企业(经济单元)的公共积累。 其次是乡镇政府的作用，在当时苏南地区的大部分乡镇企业是由乡镇政府，或者利用 原有的集体积累，或者利用政府的动员力量，或者由政府出面向银行贷款兴办的。这里 的社区(乡镇)政府与其说是执行政府职能，不如说是利用政府职能全力兴办和发展乡镇 企业。后来一些论著对苏南模式的非议大都集中在乡镇政府的作用上。其实，中国的政 府，从中南海到江阴的华士镇，是一个长长的等级体系。不能想象乡镇政府与县级以上 的政府有同等性质的权力和功能。实际情况是乡镇政府在当时与其说是个政府，不如说 是个社区组织，乡镇政府是中国最基层的政府，国家对社区很少下经济计划，乡镇政府 所能动员的经济也不可能是国有经济。社区政府的利益与乡镇企业密切联系在一起。因 此，社区政府的行为在发展乡镇企业方面要更多地从市场行为方面去理解。作为早期苏 南模式主角的苏南基层政府(乡镇政府)，更多的是作为乡镇企业的总代表行事，与通常 意义上的政府组织相去甚远。乡镇政府的企业家行为，在苏南地区表现得最为淋漓尽致 。因此，简单将苏南模式与市场经济对立起来是与现实不符的。 从上世纪80年代末90年代初开始，苏南地区的经济发展就进入了新的历史阶段，呈现 出许多与以往不同的新特征。其中最重要的是外向型经济、企业改制和城市化。这些重 要变化进一步改变了苏南地区的经济环境，同时也大大发展了苏南模式的内涵。以乡镇 集体经济为主要内容的传统苏南模式，逐渐为苏南地区自身的发展所扬弃。其核心是集 体经济比重过高的模糊产权成为改革的对象。 苏南模式内涵转型的一个主要牵动力是乡镇政府的产权退出乡镇企业。原先苏南乡镇 企业的产权结构是多元的，其中不仅有私人产权，还包含政府产权，即属于乡镇政府的 产权。这种产权结构被理论界称为“模糊产权”。乡镇企业发展到一定阶段与原有的模 糊产权，与政企不分发生矛盾。由此产生了苏南地区的乡镇政府主动对乡镇企业进行改 制的改革，政府产权完全退出乡镇企业。 由于乡镇政府的主动退出，苏南的乡镇企业现在几乎已经看不到政府产权的影子。政 府产权退出后，苏南乡镇企业通过与外商合资，与其他法人企业组建企业集团、建立股 份制公司、上市等途径明晰产权。其中最有特色的是以江阴为代表10多家乡镇企业上市 ，在证券市场形成了概念独特的“江阴板块”。以昆山为代表乡镇企业则普遍与外商及 港台投资企业合资。以常熟为代表的乡镇企业则是私人控股的企业集团。显然，苏南模 式内涵的转型反映了乡镇政府职能市场化改革的深入，政府对苏南地区市场化改革的推 动。 二、新苏南模式中地方政府经济建设职能的转型 中国经济市场化取得成功的一个重要经验就在于承认地方政府的独立利益，并以财政 分权、政绩评价经济化等方式充分调动了地方政府(官员)发展本地经济的经济性。转向 新苏南模式后，地方政府发展本地经济的积极性有增无减。苏南各级地方政府逐步退出 乡镇经济、国有经济的同时，服务于地方经济发展的公共功能得到强化。但是不可否认 的是，在现阶段政府的经济建设职能不能完全放弃。本地区引入资本的数量，人均GDP 水平，财政收入的数量，仍然是地方政府最为关注的政府业绩指标。当然，政府的经济 建设职能也要转型。公共服务同样以经济为中心，集中表现在“政府搭台，企业唱戏” ，进而表现在为吸引各类投资创造公共环境。苏南地区政府的作用已不是直接调控企业 ，企业有了独立自主的市场化运作，政府也不再作为运动员参与市场活动。政府改革的 关键问题是政府如何确实把经济管理职能转到为市场主体服务和创造良好的发展环境上 来。
