从严格并狭义上讲，中国政府间财政转移支付制度的建立是从1994年实行“分税制”开始的，因此这个制度的历史是短暂的。在此以前的政府间财政体制中，也存在着上级政府对下级政府的补助，但是笔者认为并不属于严格意义上、国际通行做法的转移支付制度。 一、中国政府间财政转移支付制度建立的背景 中国政府间财政关系的历史演变经历了十几种主要体制的变革，基本上是沿着中央集权向分权化改革的总体方向推进的。但是过度的分权也会导致中央政府实现其必要职能能力的削弱，因此寻求适当集权与分权的体制是中国政府间财政关系1994年以来继续变革和完善的主要动因。 从中国财政转移支付制度来看，它是政府间财政管理体制的组成部分。中国经济体制改革以前，政府间的财政补助虽然以不同的形式存在，但是作为真正意义上的财政转移支付制度，是在1994年“分税制”改革中出现的，它是“分税制”体制的重要组成部分，具有了特定的制度特点。 中国1994年政府间财政关系调整和转移支付制度建立的背景：一是改革开放以后，地区之间的经济发展差距和财政供给差距总体上呈现扩大的态势；二是政府间财政体制呈现过度分权的特征。 从建国初期至今，政府间财政关系的变化大体可以概括为四个阶段：第一阶段，建国初期和第一个五年计划期间，政府间财政关系基本上实行的是集权体制，其中1950年实行的是高度集权的“统收统支”体制。第二个阶段，从1958年～1979年期间实行了“总额分成”为主要特征的各类体制，其基本特点是在中央统一领导下的适当分权型体制。这类体制是在中央集权的前提下，调动地方政府管理经济，组织财政收入，安排财政支出的积极性。第三个阶段，从1980年～1993年，在经济体制实行重大改革的背景下，对地方政府和国营企业的放权让利是改革的主要基调。适应这种改革要求，政府间财政体制逐步走向分权性体制。以“分灶吃饭”为典型的分权体制，使得地方政府的财力不断增长，中央财政的财力在全部财政收入中的比重逐渐下降，中央财政对各地区的财政调节能力明显减弱。第四个阶段，从1994年至今，实行和不断完善“分税制”体制。这一体制的初衷是要建立与国际上市场经济国家通行做法的中央（或联邦）政府控制下的各级政府适当分权的财政关系。与“分灶吃饭”的包干体制相比，是向适当集权的方向改进。 但是，由于各种原因（将在第二和第三个问题中分析说明），这一体制正处于改革的过程中，离预定的初衷尚有一段距离，同时又暴露出了一些新的问题。 二、中国政府间财政转移支付制度的建立与现状 （一）1994年分税制改革的特点和成效 1994年的分税制改革，奠定了适应社会主义市场经济体制的政府间财政关系的基本框架。由于难以打破地方政府原有的利益格局等原因，1994年的改革没能对此前各个地区的财政支出基数进行调整，同时建立起科学、规范的政府间财政转移支付制度。而是选择采取“存量不动，增量调整”的方针，旨在通过渐进性改革，逐步加大中央财政所控制的增量，用增量部分进行以公共服务水平均等化为目标的地区间财力再分配，以求逐步建立起科学、规范的财政转移支付制度。这种渐进性改革取得了一定的成效，主要做法和收效如下。 通过各种措施逐步扩大中央财政收入的增量，中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高。 实施政府间财政转移支付的渐进性改革，重要的条件是不断扩大中央财政收入的增量。1994年至1997年这部分增量的扩大比较缓慢。1998年以后至今，中央财政收入每年的增长速度大多都超过地方财政收入的增长速度，中央财政收入的增量明显扩大。 采取的主要措施有四个方面：一是强化税收征收管理，运用“金税工程”的高新技术手段，将流失的税收征收上来。实施强化税收征管措施后，作为中央财政收入主要来源的增值税、消费税，保持了强劲增长。海关打击走私，使中央财政的关税收入和代征增值税和消费税大幅度增长。二是将恢复开征的税种直接作为中央财政收入，如1999年恢复开征的利息所得税直接作为了中央收入。三是调整某些共享税种的中央与地方分享比例，提高中央分享份额，如证券交易税。四是在2002年实施了所得税分享改革，企业所得税由按照企业隶属关系划分中央与地方收入改为中央和地方共享税，个人所得税由地方税收改为中央和地方共享税。 上述措施的效果是明显的。自1998年以后，作为反映中央财力增长的相对指标——中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高，中央财政向地方财政的返还和补助（包括税收返还、专项补助和一般性转移支付等形式）数量也逐年增加（详见表1）。 表1 1994年以来中央财政收入占全部财政收入比重及向地方政府转移财力数量表 全国财政总收入 中央财政中央财政收入占 中央财政对地方 财政总收入比重 财政的补助支出 （亿元） 本级收入（亿元） （％） （亿元） 1994年5218.1 2906.4 55.7 2389.1
