近年来，随着社会经济的快速发展，大量农村集体土地被征用，由于征地范围乱、征地补偿乱、征地费用分配乱、被征地农民安置难，大量被征地农民“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，合法权益被严重侵害，导致群众信访、申请行政仲裁等事件大幅增加，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。由于经济发展的需要，估计到2010年，我国需要安排非农建设占用耕地1850万亩，其中九成以上为集体土地，按照目前全国人均耕地水平测算，将至少有1200万被征地农民需要陆续安置。如何加强被征地农民的补偿安置工作，保护征地过程中农民的合法权益，已成为我国社会经济发展中一个不可忽视的问题。 一、当前对被征地农民补偿安置存在的问题与不足 我国现行的征地制度形成于计划经济时期，对征地目的的公益性、征地补偿安置标准的合理性、补偿安置费用分配与使用的规范性、安置途径的可行性等重要问题，缺乏适应市场经济体制的调节机制和社会监督机制，致使征地工作存在不少问题，主要表现在：一是征地范围乱，不论何种投资主体搞建设，均可征用农民的集体土地，远远超出了“为了公共利益”的范围；二是征地补偿乱，不依法补偿较为普遍，重点工程和重点项目的征地补偿费用明显偏低；三是征地费用分配乱，征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间的分配不尽合理，费用的使用和管理较为混乱；四是被征地农民安置难的问题较为突出。这些问题的存在，导致征地过程中农民的合法权益被严重侵害。 1.滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地 各级地方政府和部门在地方经济发展上具有盲目扩张的冲动。地方政府和部门并非“全局利益”的代表，相反，它们有着各自的目标函数，追求本地或本部门“净利益”和政绩的最大化，贪大喜功、急功近利、避难就易以及不切实际地盲目攀比等情况比比皆是，行政官员在“为官一任，造福一方”口号下多上项目、多铺摊子、多干一些群众看得见的“实事”等行为短期化趋向严重。很多地方政府在明知耕地锐减这一严峻形势的情况下，继续滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，以侵占大量农田为代价发展地方经济。 我国现行法律关于土地征用方面的规定存在一定的相互矛盾的地方，这是我国农地征用权被滥用的法律根源。我国《宪法》第十条第二款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。1998年修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。可见，是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。但《土地管理法》第四十三条同时规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”1995年1月1日开始施行的《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”显然，除公共利益需要外，某些单位和个人进行经营性活动需要申请使用国有土地时，政府可以先将农村集体土地征为国有土地，再进行有偿出让。而经济行为的短期化必然导致征地权的滥用和征地范围的扩大，使得一些盈利性质的用地，甚至高尔夫球场、别墅、高档娱乐设施等高盈利用地也可以获得合法的征地手续。 土地是政府掌握的最大资产之一，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化，有效解决经济快速发展过程中的资金瓶颈障碍。为此，不少地方政府在“经营城市”、“推动土地资源向土地资产转变”等口号下，没有严格区分公共利益和非公共利益，滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，导致开发区在过多过滥的情况下依然遍地开花，超大楼盘在大量商品房严重积压的背景下仍旧层出不穷。政府以极低的代价征用农村集体土地，以较高的价格出让给土地使用者，不断增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同时，却严重侵犯了农村集体经济组织和农民的合法权益。由于缺少有效的节约用地措施和合理的调控、约束手段，土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，不少地方政府过多采用粗放式外延扩张的用地模式，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，造成不合理占用和浪费土地的现象十分普遍。 2.征地补偿安置标准过低，难以保证被征地农民维持基本生活水准 目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，很难保证被征地农民维持过去的生活水准。以耕地为例，按照1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍；其余由各地自行规定。各地根据《土地管理法》的规定，制定了更为详细的征地补偿标准。 在实际操作过程中，不少地方政府不断降低征地补偿安置标准，使被征地农民难以维持基本生活水准。以下情况在不少地方均普遍存在：（1）一些地方政府为增加招商吸引力，往往压低征地补偿安置费标准。近年来各级地方政府为了发展地方经济，纷纷出台具有吸引力的优惠政策，其中之一就是以低廉的土地价格甚至零低价来吸引投资者。在无钱进行贴补的情况下，政府只有不断压低对农民的补偿安置标准。四川省××市某区2002年开始在三环路旁建开发区，最初拟定的安置补助费标准为：18岁以下未成年人的补助标准为10000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18岁以上50岁以下的补助标准为22000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为18000元/人；但为了推出比其他开发区更加优惠的土地政策，该区将安置补助费标准调整为：18岁以下未成年人的补助标准为5000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18岁以上50岁以下的补助标准为15000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为12000元/人。（2）一些地方政府为多获取土地收益，往往压低征地补偿安置费标准。不少地方政府由于财力有限，在经济快速发展过程中往往面临严重的资金瓶颈障碍，为此，一些地方政府以“经营城市”、“经营土地”为政府工作的重要内容，强调通过有效运作土地资源，以地生财，利用不断增大的“土地剪刀差”来获取更多的土地收益。笔者在四川省××市调研中获悉，该市某幅被征耕地的土地补偿费大约为3—4万元/亩（其中能用于直接分配的补偿费大约是2—3万元/亩），农民以300—400元/平方米的土建成本刚建成不到两年的砖混结构楼房的补偿标准为150—200元/平方米，而该幅土地出让给开发商的价格为45万元/亩。（3）一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准的情况。由于财力紧张，不少国家重点项目和地方项目往往采取包干办法征用土地，不论人均耕地多少，产值高低，均按法律规定的最低限额进行补偿，而在执行过程中不少项目的补偿标准甚至低于法律规定的最低限额。四川正在建设的某一高速公路向国家以4.4万元/亩的标准上报征地概算，下达给承担征地任务的××市为2.4万元/亩包干，扣除附着物补偿和管理费后，实际发放给农民的土地补偿费为5000—6000元/亩，有的乡镇还低于3000元/亩。（4）一些地方瞒报产值，谎报地类，混淆权属。一些地方政府为了尽最大限度降低征地成本，或找上级统计部门出假证明，调低所征用集体土地所在区域以往年度的产值，或谎报地类，将耕地、园地归类为建设用地、未利用地，或混淆权属，将集体用地确定为国有用地。四川省××市中心城区2003年第二批城市建设用地中，有规划基期的耕地89.9504亩被报为建设用地，按照建设用地按耕地标准一半进行补偿的原则，其土地补偿费和安置补助费减少了一半，同时还漏缴新增建设用地有偿使用费3500万元，漏缴耕地开垦费260万元。
