一、我国各级政府税收范围划分现状及存在的问题 我国1994年实行的分税制改革，初步规划了中央、地方分税制关系。但当时的改革具有明显的渐进性、过渡性特征。政府职能界定不清楚，政府供给范围过大，管理上表现为“缺位”和“越位”现象并存。 （一）中央政府、地方政府事权、财权、税权相脱节 本不该由政府干的，政府替代承担了，资金运用效率很低。同时不同层级政府间职责交叉，界限划分不明，表现出某一级政府承担他级政府应承担职责的错位现象。从税收角度分析，税权划分仅限于征管权限与税收收入的划分，而对税收立法权的划分、税种的划分未做必要的整体考虑。 （二）税权过于集中，不利于充分调动各级政府积极性 分税制体制在设计上忽视了与我国现行政府分级体制的配套问题。世界上不论是联邦制分权国家，还是单一制集权国家，在政府及其财政体制上，绝大多数采用三级政府、三级分税，多数地方政府通过地方税和共享税收，可满足自身的基本支出需要。 目前我国的政府体制由中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府以及乡镇政府五个级次组成。一级政府享有一级财权，五级政府照理要按五级分税。由于纳入中央税和共享税的若干主导税种占全部税收的90％以上，加之中央分享比例高，体制上只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的税收关系，没有在省级以下政府之间确立一个较为合适的比例和税收分配模式，结果导致在省、地市、县和乡镇政府之间，一方面财权过分向上集中，使得基层政府无税可分，财力十分薄弱，而另一方面事权过分向下集中，造成基层政府承担事权过重。 鉴于市场经济体制尚在逐步建立健全中，现行分税制在实际生活中并未脱离传统经济体制的局限，中央税权过度集中的老路尚未消除，远远没有达到调动两个积极性的目标。税收权力向中央政府的倾斜，在某种程度上影响地方政府的积极性。税收法律的制定权、解释权、政策调整权、减免税权基本归中央所有，忽略了地方政府在处理地方事务时所应拥有的税收管理权限，造成各地方政府职能难以完全实现，制约了地方政府的积极性。 （三）省级以下政府缺乏稳定可靠的支柱税源 1994年的分税制改革并没有为地方政府建立起独立的地方税体系。目前地方各级政府都没有构成自己财力基础的特色税种，而是共享相同、有限的地方税源。结果导致地方财政的财力层层向上集中，使乡镇政府的事权和财权极不对称。这种不对称刺激乡镇政府巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派，以摆脱财政困境，并盲目地大搞社会效益很差的所谓“政绩工程”。 在分税制下，地方政府可支配收入主要取决于其税收收入能力的增长程度，征税权力对其影响极大。目前我国地方税体系的构建使地方政府没有稳定充足的税源来确保其高效地履行其职能的需要。1994年分税制改革后，地方政府的税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管办法、地方政府的收入任务和收入分享办法。中央政府直接控制税基和决定税率并划定共享税比例，地方政府不具备调整税基和税率的权力。 共享税原本指将一些税种的全部或部分收入划归某一级政府；把税种的管理权限划归各级政府；将确定税收种类和税基的权力划归各级政府。目前我国的地方税仅为地方政府负责征收并且收入归地方政府的税种。地方政府虽有一定收入来源和征收权，但地方政府完全不具有决定税基及选择税率的权力。 目前省以下分税制尚未建立，共享税收入在全部税收收入中的比重还相当高，约占60％左右。 （四）税制不够完善，结构不合理影响税收权限和税收范围的划分 1994年财税改革后形成的现行税制，虽然历经十年的整合，但仍呈现高税率、窄税基的特征。从某种意义上说以增值税为主的流转税为主体的税制结构，很大程度上限制了税收杠杆自动调节经济运行的稳定器功能。 税收制度设计上不够科学：一是某些税种不利于扩大需求。实行的生产型增值税不利于扩大投资，消费税也难以与经济发展的要求相适应。二是税制不统一。内资企业和外资企业实行两套税制，在农村还长期沿用计划经济体制下的农业税收制度。三是个人所得税调节收入分配的功能有限。分项课征所得税不科学，促进收入分配的有关税种尚未形成有效的体系。四是一些税种、税基交叉，存在重复征税问题。五是税收优惠政策过多过滥，且具有明显的所有制优惠和地区优惠倾向，不利于促进产业结构调整。六是税收收入结构与CDP分配结构不对称，税收负担结构不合理。 真正意义上的中央税税种仅为消费税与外商投资企业和外国企业所得税。而划为地方收入的税种有10多个，占我国已开征税种的70％，但收入规模却过小。个人所得税划分为地方税种，虽然适应了个人所得税征管难度较大，由地方征收效率更高的需要。但随着经济的发展，人口流动频繁，个人所得税归属中央是必然的。从许多国家情况看，个人所得税是中央财政的主要税种之一。 二、规范我国各级政府税收范围划分的建议 （一）借鉴国外经验，各级政府税权要合理集权与适度分权相结合 借鉴发达国家和经济转轨国家多级政府间税收权力和税收范围划分的演变过程和实践经验，需要科学地划分中央与地方之间的公共经济责权，对全国政权层级设置和各层级之间公共经济责权的纵向配置进行整体思考、整体谋划。应采取合理集权，适度分权做法，通过一定的税收集中法规，确保中央宏观调控的主动权。尤其是在我国市场经济转轨过程中，税收政策的统一，区域间的税负公平将会有助于消除地方之间的税收恶性竞争和攀比。
