一、改革开放以来的中央银行体制改革 (一)按照行政区划设置的中央银行体系(1998年以前) 在计划经济时代，我国仿照苏联模式建立了中国人民银行“大一统”的金融体系，当 时的人民银行体系为：省、自治区、直辖市设分行，地区一级设中心支行，市、县设支 行。 改革开放以来，“大一统”的金融体系对商品经济的发展造成了严重束缚，1983年国 务院发布了关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定，工商信贷业务转由专业银 行承担，县一级的中央银行业务一度由当地专业银行代管。后来发现，由某家专业银行 代理中央银行业务，对其他专业银行很不方便，而让专业银行自己监管自己也十分困难 。于是1986年又恢复了人民银行县级支行。同时，随着“市管县”行政体制的推行，原 来的人民银行地区中心支行也基本上取消，改为在中心城市设二级分行。 这一期间中央银行体系的显著特征是按照行政区划设立分支机构，只要是县以上的行 政单位就必有人民银行，而且人民银行的行政级别一般比当地政府低一级。这种分支行 设置模式的突出弊端，一是浪费了大量资源，二是为当地政府干预银行工作提供了方便 ；三是一定程度上助长了“诸侯经济”，不利于统一大市场的形成。特别是20世纪90年 代初期的经济过热，以房地产为代表的各种投资急剧膨胀，金融秩序一度较为混乱，这 种情况的出现与一些地方政府对当地银行的不恰当干预不无关系。 鉴于中央银行体系按行政区划设置的弊端，党中央、国务院和人大推行了一系列改革 措施。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的 决定》中明确提出：“按照货币在全国范围流通和需要集中统一调节的要求，中国人民 银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”。1995年新的《 中国人民银行法》规定，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构。1997年亚洲 金融危机的爆发，进一步凸显了金融监管和货币政策保持高度独立性和权威性的必要。 于是1998年央行做出了撤消省行、成立大区行的决定，从而迈出了探索中央银行体系非 行政区划设置的第一步。 (二)“大区行”体制的形成(1998—2003) 1998年底，中国人民银行参照美国联邦储备体系(Federal Reserve System)的大区行 模式，撤销了31个省级分行，并根据地域经济相关性和金融监管的需要，成立了九大区 行和北京、重庆两个营业管理部；在不设分行的各省省会设立金融监管办事处，作为分 行的派出机构，负责该省的金融监管；在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设 立中心支行，省中心支行承接了原省分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计 等业务中的管理汇总工作；原来的地级市中心支行和县支行予以保留，地级市中心支行 直属分行管理，与新成立的省中心支行不再有上下级隶属关系。 改革后的人民银行的机构设置形成了四个层级：总行——大区分行——中心支行—— 县支行。这就削弱了原省分行的权力，从而有效遏制了地方政府通过人民银行的各省分 行来左右商业银行信贷投放的行为，对于加强货币政策执行的独立性方面起到了积极作 用。不仅如此，在整个中央银行体系内部，对各层级的主要职责也进行了明确划分：在 货币政策上，决策权集中在总行，分行主要负责执行，并在分析研究辖区内的经济金融 形势的基础上，为总行提供政策建议；在金融监管上，工作重点在分行，通过成立专门 的金融监管办事处，强化了金融监管的独立性；在金融服务上，按照属地原则，主要由 中心支行承担，以发挥其贴近基层的优势。 但新的中央银行体制在运行过程中也暴露出不少问题，最为突出的有两点。一是大区 行的金融研究能力和与货币政策执行能力不如人意。以上海为例，下属20个中心支行的 统计报告、考核、金融形势分析等都要到大区行汇总整理，工作不胜其烦。于是在大区 改革约半年后，央行正式下文将调查统计工作转为属地管理。另一方面，人权、事权、 财权人为割裂。大区分行对中心支行、监管办拥有人权，但没有多少事权，更没有财权 ；省中心支行对其他中心支行有部分事权，有全部财权，却没有人权；监管办对中心支 行有一定的事权，却既无人权，也无财权。抵触最强烈的是各省的人民银行中心支行， 其行政级别由原来的正局级降为副局级，而各商业银行的省分行却是正局级，二者之间 的工作协调存在或多或少的困难。 (三)当前的中央银行体制改革 如上所述，即使在“大区行”体制下，外汇管理、金融服务等职能依然实行属地化管 理；金融监管职能早在2001年就开始了属地化，2003年银监会成立后，各地分支机构均 按省设立，监管职能按省管理正式公开化；最后，大区行的职能只剩下货币信贷管理一 项。 2004年4月下旬，央行下文给各大区行：自5月1日起，货币信贷职能由此前的大区管理 ，改为由省会中心支行负责。从此，9大区行只负责所在省的货币信贷工作；各省中心 支行直接向总行负责，中心支行与省内各地市支行的上下级隶属关系也重新确立。至此 ，除了各中心支行的人事任免权仍归大区行外，大区行的其他职能下面的省中心支行基 本上都已具备。 在货币信贷职能进行属地化调整的同时，河南、河北、浙江、福建等省会中心支行和 深圳市中心支行由副局级升格为正局级，各大区行长也相应进行了人事变更。
