坚持以人为本，努力构建社会主义和谐社会，是今年经济工作的一个重点。在当今利 益时代，和谐就是建立在公正公平地享受利益的基础之上的，而要保证公正公平地享受 利益，就离不开实现利益的本质——权利。一般地说，社会利益关系的调整应把握这几 项原则：机会平等，规则公平，得益与付出对待，效率与公平兼顾。因此，保证社会公 平是政府职责所在，是建立和谐社会的应有之义。 当前“三农问题”是影响我国全面建设小康社会的重点和难点。“三农问题”的核心 是农民问题，农民问题的实质在于其身份不平等问题。经过20多年的改革开放，中国农 村的经济发展取得了举世公认的成就。但是，由于整个社会过分地以经济效益为取向， 偏面强调“效率优先”，由于对共享社会发展成果基本理念的漠视，致使中国农村社会 经济的发展出现了许多新的问题。这突出地表现在中国农民阶层在公正对待方面往往处 在十分不利的位置，存在着大量的问题包括许多人为造成的问题。这种情形，使得农民 的地位从总体上日益趋于弱势，使得城乡之间以及农村内部的社会分化出现了某种畸形 化的状态，而且削弱了中国农民发展的潜力，直接妨碍了非农化、城市化的进程，进而 对整个国家的社会经济发展造成了许多负面的效应。因此，农民的公正对待问题如果得 不到妥善的解决，那么，中国社会的安全运行和健康发展将是不可能的。 一、农民身份的制度确立、城乡二元结构的形成及其变革 “身份”(status)是社会学研究社会分层的一个重要概念。最早和最系统阐述“身份 ”概念的是德国社会学家马克斯·韦伯。他认为所谓“身份”是在社会声望方面可以有 效地得到的肯定和否定的特权，它建立在如下一种或数种因素之上：(1)生活方式；(2) 正式的教育过程；(3)因出身或因职业而获得的声望。身份制就是建立在上述基础上的 一套由法律、法规、规范认可的制度体系。按照韦伯的界说，“农民”在中国社会就是 一种身份，这种身份的形成是国家制度安排的结果。 1964年我国第一个迁移规定正式出台，以严格控制乡城迁移(农转非)为基本特征的传 统户籍制度基本确立，同时，开始执行粮油统购、统销政策在内的城市户口人员的生活 物质计划(票证)供应制度。1977年，国务院出台规范户口迁移的第二个规定，首次明确 “商品粮人口”和“农转非”概念，进一步强化了城乡人口的界限和城乡分离的二元社 会结构。农业人口与非农业人口的划分及其转换限制，是中国户籍制度的核心内容，人 为地把公民分成城市居民和农民两种不同身份，对两种身份采取两种政策，在农民和市 民之间形成了一道身份鸿沟。这一制度安排不仅在空间地域上，而且在社会认同中建构 了一道边界，从整体上确立了中国社会结构的基本框架，也确定了中国农民的身份。这 种身份制度是将人们区分为不同身份群体的次级社会制度，构成了一种弹性很低的社会 结构体系。美国社会学家帕金把这种身份制看作是“社会屏蔽”(socialclosure)。在 社会屏蔽下，各种不同身份之间有明显差异，不同身份的社会成员占有不同的社会资源 ，拥有不同的社会权力，并且具有不同的机会结构，个人一旦获得某种社会身份，在很 大程度上成为终身的，很难依赖个人的力量加以改变。国家严格控制各种身份之间的差 别和转换。身份成为人们获得某种职业、地位，享有某种社会资源，占有某种社会声望 的基本前提条件。 改革开放后，农村人民公社体制解体，家庭生产承包责任制普遍实行，农村劳动力得 以挣脱土地的束缚，要求放宽户口迁移政策的需求与呼声日益高涨。为适应形势发展需 要，一些限制农民的政策在20世纪80年代以后开始或多或少地进行了调整。80年代初期 ，放宽了处级以上党政管理干部、军队干部、专业技术干部夫妻投靠和未成年子女投靠 迁移。1984年人民公社制度终止，解除了身份制对农民行为的一些限制，农民获得了土 地使用权和经营权，获得了以相对自由地选择职业的自主权。同年中共中央1号文件允 许农民自理口粮、离乡离土、进城务工经商。10月，国务院又下发文件要求公安机关在 户籍管理方面为保护农民进入城镇从事经济活动提供方便。1997年国务院批转公安部《 小城镇户籍管理制度改革试点方案》规定“办理小城镇户口实行指标控制，指标由国家 计委、公安部、农业部有关部门另行下达。经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自 留地由原所在地的农村经济组织或村民委员会收回”。2001年3月国务院批转了《关于 推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出“在县级市市区县人民政府驻地镇及其建 制镇有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直接亲属， 均可以根据本人意见，办理城镇常住户口。不再实行计划指标管理，不再办理粮油证明 ，各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用 。同时根据本人意愿可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让”。2001年5月1 日国家粮食局发出通知，今后在全国范围内迁移或者农转非的居民，将不再办理《市镇 居民粮食供应转移证明》(即粮油关系)，取消了长达40年的“户粮挂钩”政策，为户籍 制度的改革排除了一个重大制度性障碍。2001年8月，国家发展计划委员会编制完成了 《国民经济和社会发展第十个五年计划、人口就业和社会保障重点专项规划》，提出， 未来5年国家将取消社会从业人员之间的不同“身份”，促进劳动力在城乡之间地区的 有序流动。 农村经济体制改革和一些限制农民政策的调整，使农民身份由过去被生产集体高度束 缚的“集体农民”变成了相对的“自由农民”，将近1亿农村剩余劳动力涌向城市。农 民内部也发生了分化。农民身份的统一地位、统一命运的状况被打破，农民获得了一定 程度解放。但这种变化仅仅体现在对农民职业规定功能的取消，对身份规定的功能仍在 发挥作用。民工仅仅是地理流动，而不是身份的流动。农民社会地位的获得仍然受到以 户籍身份制为依据的评价标准的影响，作为身份制度基础之一的城乡分割制度仍在一定 范围内起作用。
