国有企业改革的思路和国有资产管理体制改革 ——在“2005年中越经济改革比较论坛”上的主旨演讲 陈清泰 2005年4月16日 作为经济体制改革的中心环节，国有企业改革已经进行了20多年。国有企业为什么要 改革?表面看是效率问题，实质是公有制、国有经济与市场经济能否结合，如何结合的 问题。 一、国有企业改革的基本思路 中国企业改革大体可以分作两个阶段。自1978年至1992年，改革的思路是，通过“简 政放权”使企业拥有自主权；通过“减税让利”使企业拥有自主钱，企业有了自主权、 自主钱自然就会有活力。但是沿着这一思路十年的改革并未取得令人满意的结果。1992 年提出了一个新的思路，国有企业改革进入了企业制度创新的阶段。 1992年，中国共产党第十四次代表大会明确了中国经济体制改革的方向是建立社会主 义市场经济体制。“保留一定的国有制成分，实行市场经济”是最重要的内涵。 市场经济的基础是千万个各自独立的市场主体，通过市场主体的竞争，不断优化配置 资源。但是，传统国有经济的一个制度性的弊端是政企不分，所有权与经营权不分，企 业并不独立。巨大的国有资产不可拆分；庞大的国有企业群与国有银行通过政府相互关 联，整个国有经济就像一个超级大企业。在国有经济比重超过80%的情况下，这种经济 结构从本质上与市场体制无法相容。 建立社会主义市场经济体制，我们必须破解一个制度性难题。即公有制、国有经济与 市场体制能否结合，如何结合；公有制、国有资本的经济成分能否构造出各自独立的法 人实体和市场主体。 1993年党的十四届三中全会放弃了“简政放权、减税让利”的政策选择，提出了一个 全新的思路，即通过企业制度创新，利用公司制度“所有权与经营权分离”的特点，使 投入企业的国有资本既保持国家最终所有，又使企业成为独立的市场主体，以此来寻求 国有经济与市场体制融合的有效途径。这是我们在建设社会主义市场经济理论上的重大 突破。 沿着这一思路进行国有企业改革，必须解决四个方面的问题： 1、政府从拥有国有企业，转变为持有国有资本，并使其具有流动性。 2、国有资本由覆盖各个行业领域，向国家必须控制的行业和领域集中，并减少国有资 本覆盖企业的数量。 3、建立符合市场经济的国有资产管理体制，实行政资分开，并保证国家所有权的委托 代理关系的有效性。 4、国有企业要进行公司制改制、股权多元化，建立有效的公司治理结构。实行国家所 有权与经营权分离，国家所有者拥有股权，承担有限责任，包括国有投资的企业拥有法 人财产权，成为独立的市场主体。 回顾20年国有企业改革的历程，可以清晰地看出一条逻辑主线： ——国有企业改革始终围绕着政府、企业和市场三者之间的关系而展开； ——政府和企业的关系又集中于政企要不要分开，能不能分开，如何分开? ——政企分开的核心是能否建立一套有效的国有产权委托代理体制，实行政资分开， 进而实行所有权和经营权分离? ——所有权与经营权分离的要害，在于能不能建立有效的公司治理结构，在两权分离 的情况下保障国家所有者权益； ——公司治理的有效性又取决于能否真正解决国家所有权缺位的问题，关键是国家所 有权委托代理的有效性。 至此，可以说国有企业改革的基本思路已经十分清晰。 概括地讲，国有企业改革要解决两个问题——国有经济布局的战略性调整和国有企业 制度创新；创造一个前提——建立符合市场经济的国有资产管理体制；创造若干配套条 件——处理不良债务、不良资产、解除企业办社会的职能等，最主要的配套条件是建立 健全社会保障体制。 重要的实践经验：国有资本的流动和结构调整、国有企业的改制和重组，必须在国家 所有权到位的情况下，由国家所有者主持并监督下进行。在涉及企业的各项改革中，国 有资产管理体制改革更具有基础性意义。 二、关于建立符合市场经济的国有资产管理体制 国有产权问题涉及国家基本经济制度，国有资产管理体制改革牵动全局，有极大的难 度。 (一)改革国有资产管理体制应主要解决四个问题 1、落实国有资本的管理、监督和经营责任。形成对每一部分经营性国有资产可追溯产 权责任的体制和机制。 2、国有经济布局要进行战略性调整。国有资本由覆盖各行业、各领域，向国家必须控 制的行业领域集中，减少国有资本涉足企业的数量。 3、政府设出资人机构，与公共管理职能部门分开，受政府委托集中统一行使国家所有 权。 4、对国有企业进行股份制改制，实行国家所有权与企业经营权分离。出资人机构受国 家委托拥有股权，依《公司法》以股东方式行使出资人权利、履行出资人职责，承担有 限责任；企业拥有法人财产权，在公司治理框架下自主经营、自负盈亏，成为独立的市 场主体。 (二)设立国有出资人机构，集中统一行使所有权 按十六大要求，中央、省、地三级设立特设机构分别代表国家专职履行出资人职责。 这一决策在落实产权责任方面解决了三个重要问题：第一，在纵向，落实了各级政府间 的产权责任。第二，在横向，从制度上改变了政府部门多头管理，无人负责的状况。第 三，行使公共权力的部门不再承担所有权职能；行使所有权的部门没有任何公共权利。 这从制度上实现了政资分开，是国有资产管理体制建设的重大突破。
