一、导论 我国现行的社会保障制度是以社会保障制度为核心，辅之以社会福利制度和社会救助制度等相结合的制度体系。长期以来，特别是在计划经济体制下，这套体系基本是在政府担保、单位支撑的模式下运行的。随着经济体制改革的深入以及与之相对应的社会结构转型发展变化，公民对社会保障的需求越来越趋向多样化、个性化，原低标准、广覆盖的社会保障模式不能适应社会发展的形势，仅凭政府、单位的力量已经难以满足日益增长的社会保障需求，必须动员全社会的力量，走社会化的路子来丰富保障形式，拓展保障范围；必须强调政府和民间合作，利用社会力量，多元化地发展社会保障和福利事业。同时，自20世纪90年代中后期开始，社区建设在中国被高度重视，并作为城市现代化发展的重要战略纳入国家的发展规划和计划之中，社区的基础战略地位和作用逐渐显现。于是，在上述两个大背景下，作为社会保障社会化改革和社区建设发展结合的产物，首先是不少城市基层社区开始了自觉或不自觉的探索和实践，并取得了一定的经验；然后引起了部分专家学者的注意和重视，研究并大力呼吁中国要积极发展社区化的社会保障新模式；而政府有关部门同样希望社会保障的问题能在基层得到有效的落实和解决，于是也开始着力推行社会保障管理和服务的社区化，并将社会保障社区化作为社会保障社会化的一个重要内容和发展方向之一来发展。因此，社区化的社会保障是有中国特色的社会保障社会化的重要特点之一，研究其实践和成效，丰富社会保障社区化的研究成果，将有助于完善中国的社会保障制度，增进人民的福祉，并将对构建具有中国特色的社会保障体系有所裨益。 二、社会保障社区化发展的背景 （一）从城市管理体制的层面分析 从城市管理体制的层面来看，近20年来，中国逐渐从“单位”制向“社区”制回归。这对所有政府公共管理和社会服务的开展和提供都产生了决定性的影响。社会保障社区化的推动的动因在于因应城市管理体制改革改变之后产生的新的社会保障新的管理和服务体系的构建。 20世纪80年代以后，中国实行改革开放政策，并逐步由计划经济向市场经济转轨。在这一过程中，城市管理出现了许多新的情况和问题，如人员流动的增多导致社会治安压力的增大，单位功能的不断减弱导致社会控制力的弱化，政府职能的转变以及与之相适应的民众的意识不断增强等，这些都要求改变原有的以单位为纽带的管理方式，实行城市管理创新。这种新的管理方式的要点在于改变原来以单位为社会管理的载体和单元的做法，在一些大城市，如上海、北京等，逐渐探索实行“两级政府、三级管理”体制，其要旨在于充分发挥街道、居委会等基层社区在整个城市管理中的重要作用；其主要做法是实行城市管理重心的下移，目的是动员和发挥基层管理主体的积极性和主动性。在这一过程中，政府各职能部门按照“条块结合、以块为主”和“责权利相一致”的原则，将各自工作重心下移至社区。 在这一过程中，社会保障工作适应这一变化，将自身业务逐渐下沉至社区，社区在接受各类社会保障工作时，发挥自身综合性强的优势，不断探索社区化的社会保障。 （二）从社区居民保障和福利需求的层面分析 从社区居民保障和福利需求的层面来看，社区居民对社会保障的需求十分迫切。 从需求的主体-人口来看，人口将不断向社区积聚，而不断积聚的人口对社区社会保障的需求日趋增大。 一是人口老龄化的影响。据2000年全国第五次人口普查结果，全国65岁及以上的人口为8811万人，占总人口的6.9％。并且，从发展趋势来看，人口老龄化的程度将不断提高。从分布形态来看，社区是老年人生活的主要场所相养老的重要载体。 二是下岗失业问题的影响。根据劳动和社会保障部公布的数据显示，近几年来，中国城镇登记失业人数和比率一直居高不下，2002年失业人数达到770万人。此外，下岗人员还有800多万人，再加上在“待岗”、“放假”、“歇岗”等名义下实际上已经失去工作岗位的人员（这部分人估计在500万人以上），实际失业人数可能会达到2000万人以上。同时，有学者认为，隐性失业在我国具有很高的比例。国家计委和体改委估计为25％，国家统计局估计为20％，劳动和社会保障部估计为10％～20％。总之，中国存在大量的失业人口，他们都将聚集到社区。 三是农村人口的不断城市化。据有关统计，目前离家到城市打工的农民已达1.4亿人。同时，中国在推动新一轮的发展中，要全面建设“小康社会”，其关键是要实现农民的现代化和生活富裕，其主要的途径是走城市化的道路，而农民进入城市是一个必然的选择。入城农民也将主要生活在社区，他们也需要社区在社会保障方面提供帮助。 四是其他人员。如残疾人、“三无对象”（无生活来源、无法定赡养人、无法定抚养人）、无劳动能力的人等，他们部属于传统的民政对象。这些群体数量也非常巨大。（1）残疾人。根据中国残疾人联合会公布的数据，中国目前残疾人约有6000万人。（2）根据民政部2002年全国民政事业统计公告，截止2002年底，全国有“三无”人员91.9万人，国家抚恤、补助各类优抚对象459万人，城镇低保对象2064.7万人。 上述数量巨大的社区人口都需要社区发挥保障功能，夯实国家保障的基础，并在国家保障基础上作出社区自身的贡献。 （三）从社会发育的层面分析 从社会发育的层面来看，社区社会保障越来越成为民间组织发挥作用的重要空间和舞台。
