农村税费改革后乡镇财力不足、机构运转困难，对基层政权的稳定，乡镇经济的发展产生了不利影响。本课题对京山县农村税费改革后乡镇财力保障状况进行了调查，经过分析研究，提出了解决乡镇政权财力保障的政策建议。 京山县位于湖北省中部，现辖14个镇、1个经济开发区，全县总人口63.1万，其中农业人口40.1万。2003年，全县财政收入26830万元，其中乡镇财政收入8544万元，占全县财政收入的31.8％；全县财政支出27761万元，其中乡镇财政支出9805万元，占全县财政支出的35％。全县财政供养人员16421人，其中乡镇财政供养人员3290人，占全县财政供养人员的50.5％。 一、农村税费改革后乡镇机构运转保障特征 乡镇是我国五级政府中最基层的一级，承担着促进地方经济发展，维护基层政治、社会稳定的重任。乡镇财力不足，机构运转困难的矛盾在改革前就已存在。由于改革前附属乡镇职能较强，筹资渠道较宽，其财力缺口基本能通过各种途径消化解决，资金供给与需求之间的矛盾并非特别突出。农村税费改革大幅减轻了农民负担，而且通过实施以乡镇机构改革为重点的综合配套改革，乡镇政府在人员配置、职能范围以及资金“供给链”等方面都发生了较大变化，乡镇机构运转的矛盾更为突出地显现出来，并呈现出以下特征： 1.乡镇机构、人员大幅减少。2003年与2001年相比，京山县乡镇党政内设机构由7个减为5个，精减28.5％；人员由715人减为495人，精减30.77％；镇直事业单位由原来19个减为7至8个，即大镇8个，小镇7个。全县镇直事业单位机构总数由250个减为103个，减少147个，减幅为59％；人数由3336人减为757人，减少2579人，减幅为77.3％。 2.乡镇职能发生较大变化。农村税费改革前，乡镇政府的职能不规范，“越位”和“缺位”问题比较突出。乡镇机构臃肿，人浮于事，税费项目多，征收任务重，在地方利益驱动下，乡镇政府及其组成部门过多地承担了“收粮收款”任务，乡镇干部成为税收征管员、费收征管员。税费改革后，乡镇政府的职能范围及履行职能的环境发生了变化。从职能范围来看，随着国家和农民之间分配关系进一步理顺和规范，税费征收任务量大幅减少，征收主体到位，乡镇干部从催粮催款的事务中完全解脱出来，其职能履行范围由从事具体事务的微观层面更多地转移到协调指导的宏观层面上。从履行职能的环境看，农民纳税意识提高，当家作主、参与民主管理意识增强，对乡镇政府及其组成部门履行职能的方式提出了新要求，即由行政命令式的方式转变为提供指导和服务。因此，农村税费改革后，乡镇政府的职能处于调整完善之中。 3.资金保障渠道单一。税改前，乡镇政府及职能部门因筹集和分配资金的功能不同，其保障渠道差异性较大，主要分为四种类型：一是财政拨款型。主要是全额拨款单位，如乡镇政府、学校、财政所等单位。二是差额拨款型。主要是差额拨款单位，如农技站、农机站、卫生院、林业站、水管站等。三是行政收费型。主要是靠行政收费养人养事的单位，如土管、城建、交管等单位。四是自收自支型。主要是自收自支单位，如农保所、劳保所等。资金按其性质可分为预算内资金、预算外资金和单位自有资金（经营性收入）。在资金保障和供给渠道上，改革前后差别较大，总的特征是：改革前，单位多，资金供给渠道广，保障能力相对较强；改革后，单位少，资金供给渠道单一，单位保障能力弱。以乡镇三阳镇为例，改革前共有单位（包括党政和事业单位）20个，各类供养人员269人。其中全额拨款单位3个、101人，差额拨款单位9个、115人，规费收入单位6个、51人，自收自支单位2个、2人，全额、差额、规费、自收自支单位构成比为15∶45∶30∶10，供养人员构成比为37.5∶42.8∶19∶0.7。改革后共有单位8个、73人，其中全额拨款单位3个、57人，差额拨款单位2个、5人，规费收入单位3个、11人。全额、差额、规费收入单位构成比调整为37.5∶25∶37.5，供养人员构成比调整为78.1∶6.8∶15.1。全额拨款单位、全额拨款单位人员占单位、人员比重分别提高22.5、40.6个百分点。 4.地方财力大幅减少。政策性财力、预算外财力呈大幅减少趋势。2002年与1999年（改革基准年）相比，全县政策内财力减少2439.2万元，2003年与1999年相比减少3181.79万元，2004年农业税降点后政策内财力与1999年相比减少5557.9万元。虽然上级进行了转移支付，但政策内财力缺口仍然存在。以2003年为例，全县财力缺口为3181.79万元，省市转移支付资金总额为2278万元（省级2192万元、市级86万元），缺口903.79万元。据统计，改革后全县预算外财力减少2530万元，预算内外财力合并计算，农村税费改革后年均缺口在3000万元左右。 二、京山县乡镇财力保障状况及趋势分析 1.乡镇财力来源及变化趋势。 （1）财政收入总量有较大幅度增长，但“两低”问题比较突出。2003年与1994年相比，全县乡镇财政收入由3461万元增加到8544万元，增长146.9％。但与全县财政收入相比，“两低”问题比较突出：
