目前，土地政策参与宏观调控的措施主要集中在三个方面：一是建设用地总量的调控，二是土地供应结构的调控，三是不同区域土地供应的调控。 从去年下半年开始，我国经济运行中出现了固定资产投资增长过快、建设规模过大、新开工项目过多，投资结构不合理等局部“过热”现象。为此，国务院决定进一步加强宏观调控，明确从信贷投放和土地供给两个环节入手控制投资规模。为此，国土资源部采取了一系列措施，查处违规项目、控制新项目上马，压减农用地转用计划。继续深化土地市场治理整顿，积极参与宏观调控，成为当前我国土地政策的核心和重点。 目前，土地政策参与宏观调控的措施主要集中在三个方面：一是建设用地总量的调控，如目前国务院采取“三个暂停”。二是土地供应结构的调控，如对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目停止供地，对限制性项目提高供地标准和条件。三是对不同区域土地供应的调控。 一、土地政策作为宏观调控手段是我国特殊的国情决定的 土地政策参与宏观调控源自我国特殊的国情，我国独特的土地制度、特殊的发展阶段是这一政策的基础和前提。 1.我国现行土地制度决定了政府拥有极大的调控权 我国实行土地公有制，即国家所有和农民集体所有，农民集体的土地不能直接进入市场，须征为国有后才能入市。在土地管理上，实行土地用途管制、建设用地统一供应等制度，政府对土地一级市场具有直接的决定权和支配权，完全可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资的方向和强度，实现经济运行调控的目标。同时，随着我国财政体制和金融体制改革的深入，投资主体和资金来源日益多元化，财税手段和金融手段在宏观调控中不如土地政策直接、及时。因此，增强土地的供给约束、控制土地开发，有效抑制一些地区和部门的投资冲动，成为这次宏观调控中抑制固定资产投资过度增长的必要手段。 2.土地市场不规范是当前经济局部过热的诱因之一 近年来，一些地方政府通过土地筹集资金，大搞形象工程、标志性工程，上项目、铺摊子，有的地方政府直接参与土地开发、工业园建设、招商引资，通过滥用征地权，使大量土地低成本进入市场，在一定程度上加速了投资增长，导致了部分地区经济的虚热。从土地市场整顿的阶段性成果来看，截至2004年6月17日，除内蒙古自治区外，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，已撤销各类开发区4735个，占开发区总数的70％；核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64％。其中，北京470个开发区撤销442个，核减规划面积47077公顷，河北撤销开发区92个，减少规划面积52485公顷，广东省撤销397个，压减面积238199公顷。这些数据，一方面说明了土地市场治理整顿的成果和力度，另一方面也说明了开发区之多之滥。如果园区基础设施开发成本投入，以平均每亩十万元来算，3.75万平方公里的开发区的投入将达56250亿元，而我国2002年全社会固定资产投资为43202亿元，可见，用地规模的盲目扩大的确对当前的投资过热起了推波助澜的作用。因此，通过控制地方政府的土地开发和批租，辅以对部分行业投资的直接管理，约束经济自主增长的速度，减缓低成本迅猛扩张的力度，对控制投资过热将产生显著效果。 3.我国经济发展的特殊阶段决定了土地政策参与宏观调控的必要性 目前，我国正处于社会主义市场经济发展的初期阶段，市场机制还未完全建立起来，体制转轨和经济加速增长带来的问题层出不穷。经济结构、体制、增长方式还不能完全适应先进生产力发展的要求。比如：一些地方政府仍在包办企业投资决策，对政府的投资也缺乏约束；金融体制改革还没有真正到位，一些银行还缺乏风险约束机制等，这些非经济因素的存在，一定程度上影响了经济的活力和效率。经济运行中的一些问题，如政绩工程、形象工程、城市建设盲目铺摊子等，完全靠市场机制是无法解决的，所以必须靠中央政府运用包括土地政策在内的强有力的措施来解决。土地作为基本生产要素之一，是任何项目建设所必需的，从土地国情和维护正常经济秩序出发，通过控制土地环节控制投资，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张，可以说将产生釜底抽薪的效应。去年土地市场治理整顿以来，通过适时调整土地供应政策，大力清理开发区，已使一些地区乱占滥用土地的热潮逐渐降温，有效地遏制了部分行业过度投资和重复建设的行为。从理论上讲，土地供给规模反映经济发展速度，土地开发利用规模、结构和布局对国民经济发展速度、质量和效益有直接的影响。国家通过控制土地供应，在经济发展“过热”时减少供给，在经济增长“过冷”时，增加供给，可以有效地维护经济的平稳运行。通过发挥地价在市场经济中的杠杆作用，可以促进经济结构调整，引导产业之间按照经济规律进行组合。当前我国经济发展正处在一个重要关口，加强和改善宏观调控，防止出现大起大落，是十分重要而紧迫的任务，这就要求我们正确处理经济增长速度和结构、质量、效益的关系，尽快采取必要手段把宏观调控的政策措施落到实处。因此，在市场经济发展初期，市场机制还难以充分发挥作用时，利用土地政策迅速解决经济运行中存在的问题，是可行的、有效的。 二、土地政策直接参与宏观调控的局限性 土地政策作为中央政府调控经济的重要手段，虽然在当前经济形势下具有一定的现实必要性，但仍有其局限性。 1.土地政策在宏观经济中的作用是有限的 土地供应在社会经济发展中的作用远远不像通过开关水笼头和闸门来控制水流那么简单，必须统筹全局，站在中央的高度和角度，确定参与宏观调控的方式和强度，考虑影响经济发展的各种因素，包括：市场准入条件、优化布局和规模等。从宏观调控的现实以及理论上看这并无不当，而且在我国经济发展特定阶段是必要的。但从长远来看，这必将冲淡土地政策的主题，而使其成为一个大的综合性经济政策，理性地讲，土地管理是产权管理、规划管理、市场管理，土地政策也应以此为基础体现对经济建设的保障，而不是经济结构、布局、规模等的研究和分析，当然土地政策的制定必须要考虑以上内容，但有个主次问题。否则，忽视土地政策的特殊性，片面强调“大而全”，必将影响其健康发展，因为土地政策毕竟代替不了税收、金融等相关政策。如果经济发展的冲动无法释放，增量土地不批了，可以炒存量，可以未批先用，在这次治理整顿前，之所以在短短几年内出现这么多开发区和土地违法案件也足以说明问题。
