一、积极财政政策转型的基本条件和意义 以发放建设国债、扩大财政开支为主要特征的积极财政政策自1998年实施以来，对加快基础设施的完善和保持经济快速增长势头起到了积极作用。但是，作为在特定的国内国际背景下采取的反周期应急措施，并不能成为增强经济增长后劲和促进经济社会持续协调发展的长久之计。正如积极财政政策的实施是适应经济运行变化的要求辐推出，国际国内经济形势发展的新轨迹以及国家经济社会发展战略方针的调整，也是积极财政政策调整和转型的客观根据，变与不变、向何处转变，是不以主观意志为转移的。近年特别是目前的经济发展新动向、宏观调控的新要求和积极财政本身实施情况的变化等正使积极财政政策转变、调整的迫切性日益强化，现实性日益成熟。 1.民间投资增长机制基本形成，积极财政政策调整不会影享到经济增长态势。1998年实施积极财政政策的主要目标是弥补储蓄与投资之间的缺口，通过扩大国债投资引导和启动民间投资，推动经济增长。2002年以来，包括外资在内的各种非国有经济成分投资大幅度上升，2002年中国甚至成为全球最大吸引外资国，2003年仍然达到530亿美元的较高水平，贷款增长也较快。从投资来源看，2003年全年、2004年上半年自筹资金、利用外资和国内贷款的增幅都比较高，如近五年实际利用外资累计达到2300多亿美元，相当于过去25年吸引外资总额的近一半，外资在全社会固定资产投资中的比重提高到10％以上，2003年民营企业投资增长率达到30％。国债投资在全社会投资中所起的作用却在逐步下降，如长期建设国债占财政总支出的比重已从2000年的9.4％，下降到2003年的5.9％，长期建设国债占国债总发行额的比重从2000年的32.2％下降到2003年的21.8％。从山东省的情况看，2003年全省国债资金投资规模约为200亿元，配套资金为5倍，总额即1000亿元，只占全省固定资产总投资的不到20％，国债及配套资金在全省固定资产投资总盘子中的地位和影响已经比1998年下降很多。可见，全社会投资结构已经发生了显著变化，随着内生性、自主性投资的扩大，国债资金对全社会固定资产投资的影响和作用相对弱化，积极财政政策进一步淡出并不会影响到社会投资增长动力和整个经济发展态势。 2.积极财政政策转型有利于抑制部分行业投资过度。2003年下半年以来，全社会固定资产投资快速增长，全社会固定资产投资增长率从2003年26.7％提高到2004年第一季度的43％，个别部门投资增长率甚至达到或超过100％，如钢铁增长率96.3％、水泥增长率130％，其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等的投资增长率也居高不下。投资增长过快和原材料及交通、煤、电、油、运等方面的相对滞后和压力已经困扰着中国经济的健康协调和可持续发展。国债项目投资及为国债资金配套的大量投资放大了地方政府负债和银行不良贷款，导致投资增长过快和结构失衡。过去几年国债资金过多参与到经营性和市场竞争性项目并引发大量配套项目投资（企业自筹和银行贷款），地方和企业傍“国债”项目不计其数，加剧了投资过热、低水平重复建设和部门结构失衡。国债项目配套资金不足导致大量半拉子工程的形成和银行不良贷款资金的累积。如1998-2002年江苏省安排国债项目411项，总投资954.25亿元，到2002年实际完成投资856.01亿元，其中，国债累计到位只有111.35亿元，占约12％，需要有地方和企业提供的配套资金占88％，也就是国债资金的直接放大资金链达9倍，而大量企业依靠国债项目吃饭，为国债项目提供产能配套而增加的外围资金（不计入国债配套资金）投资又有多少？巨大的配套资金使地方政府和企业不堪重负，许多国债项目由于配套资金不足而使项目陷入停顿之中，形成极大的浪费。为了要到国债项目，地方和企业要么杜撰可行性报告、夸大资金配套能力和项目预期效益，搞钓鱼工程，要么无法筹足配套资金，无法按时上马和竣工，特别是西部欠发达地区配套能力更是大打折扣。因此，适度减少国债资金对一般生产经营性部门和具有经营收入的基础设施领域的投入将有利于引导银行贷款投向的转变和信贷规模的缩减，特别有利于增强宏观调控措施当前生产领域投资增长过快。 3.积极财政政策适度调整有利于抑制通胀压力。由国债投资及其配套贷款所引发的货币贷款增长过猛所形成的通胀压力增大。进入2004年以来，伴随着投资高增长和经济快速上升，货币供应增长较快，1-6月M2在2003年增长19.6％的基础上增长16.2％，这一增长速度打破多年来贷款增长与经济增长和物价总水平变动之间的经济平衡关系，导致通缩阴影刚去，而通胀苗头又现：2003年的物价指数增长率为1.2％，总算扭转了2002年负增长（-0.8％）局面，但2004年2-4月生产资料价格涨幅达到5％以上，整个上半年CPI指数上涨了3.6％，其中，6月份单月增长率达5％，7月份继续上升到5.3％，为近年所不遇，通胀趋强。通过国债投资的适度调整，减少对生产项目和基础设施的投资，可以引导银行相应地减少对城市建设和房地产业等的贷款规模，从而抑制对生产资料及投资品的市场需求并减少银行不良贷款的增加，并为减少货币供应量和抑制通胀提供宽松条件。 4.国债资金边际效率下滑要求调整积极财政政策。国债资金安排使用中存在较多的问题。根据对甘肃、山东和江苏等地的国债项目调查发现，一些国债项目因前期准备工作不足，不能按时开工和竣工而造成国债资金闲置。如江苏四个省辖市的交通、水利国债项目有3.1亿元国债资金因前期准备工作不足而闲置。济南引黄引水工程是国家重大项目，投入国债及贴息转贷共2.59亿元，2000年底竣工以来，由于管网建设不足，目前供水能力只能达到设计能力40万M3/日的约一半（20-25万M3/日）。一些国债项目则由于设计、勘查、施工出现严重失误或屡屡重大变更，致使工程量大增，拖延工期或形成半拉子工程，或概算控制不严，资金运作缺乏规范，挤占挪用建设资金用于购买股票和国债等造成巨大损失。国债资金使用的贪污浪费和挪用现象严重，国债技术改造项目、支农资金被挪作购买股票和国债等，一些国债项目因质量差而成为豆腐渣工程，如长江堤防隐蔽工程及许多国债高速公路等；一些国债项目重投入、轻产出，亏损严重，如不少国债污水厂项目，由于管网建设不到位，污水采集量少，使项目竣工后难以发挥正常作用，闲置严重，或者运作成本较高（人员臃肿、非市场化管理），入不敷出加重了财政负担，如济南第二污水厂每天的运营成本达12万元，而污水收集费不足一半，其余均需财政补给。污水厂的建设融资和管理体制也存在一定问题，如各地污水厂建设由国家财政出资，管网部分由地方财政负责，建成后由地方财政负责运营，污水厂作为事业单位管理。由于管网建设费用高、污水收集费较低，导致大量污水厂难以正常运转，全国500多座污水厂中不能正常运转的超过半数。
