明晰划分政府间以及同级政府的不同部门间社会保障事权，形成相互协调、相互制约、职责明确的社会保障管理体系，做到社会保障基金收、支、管、用运行过程的有序化和规范化，实现我国社会保障的可持续发展。 社会保障制度改革从20世纪80年代开始，目前仍处于变革和完善之中，各级政府所承担的社会保障事权既没有明确划分，也没有以法律形式规范起来。因此，有必要对我国社会保障事权在政府间和政府职能部门间作出明确划分，并以法律形式规范下来，增强各级政府的社会保障责任。 一、社会保障事权划分的目标 1.近期目标。 鉴于社会保障事权划分尚不明确，实践中基本上是中央政府制定社会保障政策和法规，地方政府主要负责实施和执行，中央政府对地方政府的社保收支缺口给予一定的补助，出现了较为严重的“地方依赖中央”的现象。为此，社会保障事权划分应本着“先易后难”的原则，首先对财政拨款的社会保障项目中央政府与地方政府各自应承担的事权作出明确的划分，理清社会保障财政支出责任。主要是针对纳入正常财政支出的社会优抚安置、社会救济和社会福利项目应由哪一级政府承担支出责任作出明确的划分。其次，对目前正在建立和完善的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险的事权和支出责任以及补偿责任作出探索性的划分，切实改变目前社会保险基金由地方政府管理，由中央财政弥补缺口的“地方吃中央大锅饭”的做法，增强地方政府管理社会保险基金的积极性和责任感。 2.长期目标。 按照社会主义市场经济体制的要求，本着公平与效率相结合、财权与事权相统一的原则，在理顺和规范中央和地方政府职能分工和关系的基础上，对中央政府和地方政府社会保障事权作出科学、合理的划分，并以法律形式固定下来，为建立责、权、利相一致的社会保障运行机制和管理体制奠定良好的基础，调动中央和地方政府管理社会保障资金、完善社会保障制度的自觉性和积极性，促进社会保障事业与国民经济的协调发展。 二、确定社会保障事权划分的基本依据 要科学合理地划分政府间和政府职能部门间的社会保障事权，必须找到确定符合我国基本国情的社会保障事权划分的依据。我们认为，以下几个方面的因素对划分社会保障事权有重要的决定、制约、影响作用。 1.中央适度集权和地区发展不平衡。我国是一个中央集权制的社会主义国家，但不是过去计划经济体制时期的中央高度集权，而是与社会主义市场经济体制相适应的中央适度集权。从国外社会保障事权划分的经验表明，国家实行联邦制还是中央集权制对其影响最大。我国建国五十多年来走过了一条由中央高度集权向中央适度集权转变的曲折道路。实践证明改革开放前的中央高度集权体制以及与之相适应的高度集中的计划经济体制，窒息了地方政府和企业的积极性和活力，在一个人口众多、地区发展严重不平衡的国家，完全依靠中央政府的推动，不可能实现经济社会协调发展的。同样，改革开放二十多年来我国实行的中央适度集权体制，即适度放权给地方政府，给予地方政府发展本地区经济较大自主权，调动地方政府的积极性，是我国改革开放成功的一条重要经验。社会保障是政府的一项重要职能，必须处理好中央政府与地方政府的关系，按照中央适度集权体制的要求正确划分中央政府与地方政府间的社会保障事权，即政策法规制订权、大的社保项目管理权、全局性社会保障项目的资金供给和补偿权宜由中央政府承担；地方政府具有政策解释权、较小社保项目管理权以及地方管理社保项目的资金供给和补偿权。只有合理配置中央与地方的社会保障事权，调动中央和地方政府规范社会保障制度、管理基金的积极性，才能促进社会保障事业的健康发展。同时，地区发展不平衡也是划分社会保障事权必须考虑的问题。我国地区发展不平衡问题由来已久，是自然的、历史的、经济的多种因素综合作用的结果，尽管提出了西部大开发这样缩小地区差别的宏伟战略，但地区发展不平衡问题仍是长期存在的客观现实问题，是我们在划分社会保障事权时必须正视的现实。即通过建立社会保障转移支付制度，保障西部地区和贫困落后地区基本社会保障标准和水平的满足，保证西部地区和贫困落后地区地方政府有足够的财力发展本地区的社会保障事业。 2.社会保障项目的重要性及影响程度。一般来讲，中央政府在社会保障中属于承受能力最强的一环，应该说是社会保障的后盾，这样越是特别重要的、应急的、影响程度越大的社会保障项目应该由中央政府承担，以确保社会、经济的稳定，而相对有利于发挥地方积极性的、重要性较小、影响范围较小的社会保障项目由地方政府负担。否则，即使重要性大、影响程度广的社会保障项目交由地方政府，鉴于其财力和承受能力的水平有限，还得交由中央政府来解决，而且加上各地情况不一，也容易加剧地方的苦乐不均。中央政府与其最后被动地接受，还不如主动地承担。所以，特别重要、影响广的社会保障项目由中央承担，而其余的项目交由地方承担，或者由中央与地方建立合理的分担机制，共同解决社会保障制度和基金管理中遇到的矛盾。 3.中央政府与地方政府承受风险的能力。这里关键处理好中央政府与地方政府承担风险能力的差别和社会保障各项目之间蕴含的支付风险的差别的关系。社会保障本身就是一项防范各种社会和自然风险的制度，社会保障各项目之间所蕴涵的风险是不一样的。一般来说，养老保险受老龄化率日益提高和养老金支付标准提高所带来的支付风险高于其他社会保险项目，而且养老保险缴费率和基金规模在社会保障资金中是最高和最大的，因此养老保险所蕴含的支付风险也是最大的。失业保险、医疗保险及其他社会保障项目尽管存在失业率过高和医疗消费难以控制带来的支付风险，但均可以按照现收现付方式和临时增加补助的方式得以解决。社会救济则主要受自然灾害大小的影响，灾害大且多，支付社会救济资金也就增多。可见，每一项社会保障项目因受不同因素的影响所蕴含的支付风险也是不一样的。再从中央和地方政府承担风险能力的差别看，中央政府承受风险的能力远远大于地方政府，主要因为中央政府所拥有的抵御风险的资源多、弥补风险的途径多、转移风险的渠道多，如中央政府掌握全国的各种国有资源、国有资产远远超过地方政府所掌控的资源，况且在我国不允许地方政府发债，仅允许中央政府发行国债，一旦财政收支出现赤字增加的情况可以通过增发国债的方式渡过各种支付风险。因此，凡是蕴含支付风险大的社会保障项目可以由承受风险能力较强的中央政府直接管理，而支付风险较小的社会保障项目可以由地方政府负责管理。 4.与现行的分税制财政体制相衔接。1994年进行的分税制财政体制改革，就是划分中央与地方政府事权的基础上，划分各级财政的支出范围；然后按照财权与事权相统一的原则划分中央和地方财政收入。中央财政承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转及本地区经济、事业发展所需的支出。对社会保障事权和支出范围没有作明确的划分，主要原因是我国的社会保障制度改革尚未达到划分政府间事权的程度。但是，分税制财政体制已将财权赋予每一级政府，在划分社会保障事权时必须考虑每一级政府所拥有的财权和财力，凡是赋予哪一级政府社会保障事权的同时，看是否拥有相应的财权和财力。如果拥有事权而缺乏相应的财权就必须通过正常的财政转移支付使其拥有相应的财权和财力，实现社会保障事权与财权的统一。
