城市化是经济发展的必然产物，也是社会经济发展水平和文明程度的重要标志。我国的城市化水平明显滞后于经济的发展水平，这种扭曲状态的纠正必然带来我国城市化水平的迅速提高。随着城市化进程的加快，越来越多的农用土地被征用，大量的农民失去了祖祖辈辈赖以生存的命根子——土地。从全国来说，据《人民日报》2004年2月2日报导，目前，全国失地农民总数估计4000万左右，每年还要新增200多万。失地农民成为城市化进程中一个新的社会群体，并且是弱势群体，失地农民问题已成为全国性的社会问题。由于现行征地制度和有关法律的缺陷、农村社会保障体系的不健全、以及工作中存在补偿标准过低、补偿不到位、费用分配使用不合理、安置方式简单、安置责任不明确等问题，农民的合法权益得不到有效保护，许多失地农民处于种田无地、上班无岗、低保无份的“三无”状态。近年来，有关政府部门和理论工作者为解决农民失地问题提出了不少方案。而提出的措施主要是两个方面，其一是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划、滥征耕地。其二是要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计等等。笔者认为，这些方案和措施缺乏对我国农村征地制度中存在的缺陷及官权强制侵蚀民权这一本质性问题的清醒认识。而如果不改革现行征地制度并进行创新，不限制各级政府和官员在农村土地上所拥有的无限制权力，不能让农民有能力维护自己的土地权益，单靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的。因此，为切实维护失地农民的正当权益，妥善解决失地农民的长远生计和发展致富问题，让失地农民分享工业化、城市化进程的成果和收益，创新土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障体系已刻不容缓。 一、现行征地制度的缺陷分析 我国现行土地征用制度的缺陷，主要表现在以下几个方面： （一）现行的征地制度与市场经济体制不相适应 新中国成立后，征地制度几经变革。建国初期，农村土地为农民私有，1953年颁布的《国家建设征用土地办法》，充分体现了尊重和维护土地所有者的权益。1958年，实行人民公社体制，农村土地由农民私有全部转为集体所有，并对《办法》进行了修改，降低了征地补偿标准。十一届三中全会后，我国确立了以经济建设为中心的方针，用地需求急剧增加。1982年颁布的《国家建设征用土地条例》，突出了征地的强制性。1986年将此条例上升为法律，但制定的《土地管理法》对征用土地方面的许多条款未作修改。1998年对《土地管理法》中的征地条款进行了修订，但仍然延用了计划经济时期的模式，与市场经济体制不相适应。 一是土地供给没有进入市场，缺乏市场机制的作用。按理说土地既然归农民集体所有，农民就有权将集体所有的土地进入市场。可是现行的做法是不管公益性建设用地还是单位或个人经营性建设用地，先由国家征用农民土地（通过各级政府实施），变为国有，然后再无偿或有偿给用地单位。这实际上是国家垄断了土地一级市场。国家征用农民的土地，没有价格，只有补贴。 二是征地补偿费的测算办法偏离市场经济规律。现行征地制度规定的征地补偿费，是按照土地原用途的年产值倍数来进行测算。如征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六倍至十倍。这种测算办法，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律。 三是传统和单一的安置办法难以适应就业市场化。计划经济时期，国家征地给予适当补偿后，安排被征地农民农转非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后农民的长远生计是可以保证的。但在市场经济条件下，该办法已不可行。同时，由于农民自身条件的局限，被征地后很容易陷入失地又失业的困境。 （二）相关法律不健全 我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但《土地管理法》不仅未对“公共利益需要”作出明确的阐述和界定，反而进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，甚至一些私人经营性项目，都纷纷搭乘“公共利益”的便车，让政府动用强制性征地权帮其获得土地。 （三）征地过程公众参与程度低 现行《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，农民在征地过程中参与的程度非常低。在现行体制下，国家征地面对的是集体而不是农户。农民不参与征地补偿谈判，有权去谈判的只是少数几个乡村权力人物。作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中来。农民没有表达自己利益要求的渠道和机会。所谓“征地公告”，实际上是叫农民到指定地方办手续的“通知书”。因此，在不同利益集团重新分割土地利益的过程中，农民的利益往往受到侵害。
