在全球化背景下，进入21世纪的中国公共行政改革面临着来自国内和国外的双重压力。诺斯悖论指出，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]（p20）实践表明，公共行政改革的相对滞后，已成为完善市场经济和社会进一步发展的“瓶颈”。20世纪70年代末，西方发达国家纷纷掀起了一场被称为新公共管理的公共行政改革浪潮，这场改革以克服官僚制弊端从而适应不断发展的信息化、全球化时代为目标，在各国的改革实践中产生了积极显著的效果。这对中国的公共行政改革既是示范，又是压力。在考察了西方发达国家公共行政改革路径演进的历程和我国具体公共行政环境的特殊性之后，笔者认为中国公共行政改革应走一条“完善官僚制为主+推行新公共管理为辅”的道路。 一、西方发达国家公共行政改革路径演进的表象：官僚制与新公共管理的零和博弈 （一）官僚制：工业社会的骄子 官僚制是公共行政的传统范式，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织结构形态和管理模式。它是机器大工业时代的产物，反映了那个时代的政治、经济和社会的体制特征。17、18世纪，随着机器大工业的快速发展，人类由前工业社会进入了工业社会。这是一个“调度和编排程序的世界，部件准时汇总，加以组装，人的待遇跟物件没有什么不同”。[2]（p198）马克斯·韦伯认为官僚制是与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态，它“在技术上高于所有其他形式的组织”，[3]（p37）并预言人类在以后的发展中将普遍采用这种组织结构。 官僚制的最大功绩就在于它以职业化和专业化优势，“举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”，[4]（p279）克服了资本主义建立初期“政党分肥”所造成的政府的动荡和低效。在很长一段时期内，官僚制的确成了政府效率的代名词，尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期间，“解决了人民希望解决的基本问题。它为失业者和老年人提供了保障，它保证了社会的稳定。它提供了基本的公平感和平等感。它提供了工作。”[5]（p15） 官僚制是工业社会的骄子。 （二）社会变迁：官僚制陷入困境 20世纪70年代以来，知识经济不断发展壮大，社会原有的政治、经济和运行方式发生了巨大的变化，给传统的官僚制带来前所未有的挑战，使它与时代发展的不适应方面日渐暴露，陷入重重困境。 官僚制的困境主要表现在：第一，官僚制对专业技术和机械的专业化分工的极力推崇导致政府功能的退化；第二，理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化；[6]（p87-92）第三，知识和专业技术“精英”的统治在政治民主中产生危机；第四，目的与手段的倒置使形式合理性步入误区。 由于官僚制的上述种种弊端，20世纪70年代以来，一些西方行政学者结合社会经济环境的变化提出了“官僚制过时论”。如美国著名的组织理论家本尼斯（Bennis）在《官僚制的灭亡即将到来》中宣称：“从60年代算起的20～50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”[7]（p325）与“官僚制过时论”相呼应，一场规模宏大的政府改革和政府再造运动席卷了西方发达国家。如英国的续阶方案、美国的政府再造工程，新西兰的财政与人事改革等。在这场声势浩大的行政改革浪潮中，一种全新的典范——新公共管理（new public management）崭露头角。 （三）新公共管理：后工业社会的呼唤新公共管理有许多不同的名称，如管理主义（manageri-alism）、以市场为基础的公共行政（market-based public administration）、企业型政府（entrepreneurial government）、后官僚制典范（post-bureaucratic paradigm）等。新公共管理范式与官僚制范式有着明显的区别，如表1[8]（p22-25） 表1 ┌────────┬─────────────────┬─────────────────┐ │ 目标范式 │ │ │ ││官僚制范式│新公共管理范式│ │比较项目│ │ │ ├────────┼─────────────────┼─────────────────┤ │产生背景│适应传统工业社会而产生│适应知识经济和信息社会而产生 │ ├────────┼─────────────────┼─────────────────┤ │技术基础│简单文字处理技术、办公室和档案管理│信息技术和电子化政府 │ ├────────┼─────────────────┼─────────────────┤ ││马克斯·韦伯的官僚组织理论│经济学理论│ │理论基础│ │ │ ││伍德罗·威尔逊的政治行政二分法│私人部门的管理│
