我国政策性银行从成立到现在仅仅十年光景，仍处于发展的初级阶段，人们对政策性银行的认识不统一，有关政策性银行的法律体系还不完善，监管也处于探索之中。本课题立足监管实际，借鉴理论研究新成果，从对比分析入手，力图明晰政策性银行的功能定位，理顺政策性银行监管思路，解除工作中的疑惑和困扰，总结出一套实用的政策性银行监管方式方法。 同时，我们认为政策性银行与商业银行由于存在本质的区别。因此在监管上必须注意体现二者的差异性，对政策性银行和商业银行实施不同的监管策略。 一、我国三家政策性银行差异性分析 我国三家政策性银行之间存在明显的差异。作为政策性银行监管者，要实施有效监管就必须慎重对待这些问题。 （一）差异性比较 1.政策性功能发挥程度不一。开发银行对社会经济发展的支持作用体现得较为充分，有力地支持了城市基础设施、基础产业和支柱产业的发展；农业发展银行的金融支持作用1998年后局限于粮棉油购销单一环节，尽管对农业根本问题粮食——问题的解决起到了巨大的作用，但对整个农业、农村经济的发展支持不足，与农业、农村、农民对政策性金融服务的需求不相适应；进出口银行对我国外向型企业的政策扶持作用也有待进一步加强。 2.稳健经营的基础和前景差异较大。开发银行经过近几年的努力，资产规模不断扩大，资产质量显著改善，2003年末贷款余额11399亿元，不良贷款率仅为1.34％，资本充足率10.26％，呆帐准备余额214亿元，并实现盈利132亿元，成为我国政策性银行中资产规模最大、资产质量最好、盈利水平最高的机构。相对而言，农业发展银行和中国进出口银行基于各自特殊的原因，资产状况、盈利水平要相差许多，对自身发展和职能作用的进一步发挥带来较大影响。 3.金融创新的理念、方式及程度不同。开发银行以开发性金融作为经营理念，通过依靠政府培育市场寻求发展，不但在“两基一支”业务领域取得了良好的业绩，而且还在住房贷款证券化、中小企业贷款、助学贷款等新领域积极探索。进出口银行也在积极进行业务创新，既支持资本性货物出口又支持一般机电产品出口，既支持国有企业又支持外资企业，既开办中长期出口信贷又开办一般流动资金贷款，形成与商业银行竞争的格局。农业发展银行由于业务范围偏窄，金融创新受到一定程度的抑制。 （二）产生差异的原因 1.业务界定的宽泛程度不同。根据国务院对三家政策性银行的章程，国家开发银行主要为我国重点项目和城市基础设施、基础产业、支柱产业及重大技术改造和高新技术产业项目建设服务，支持国家区域经济发展，这些业务边界较为模糊，银行运作回旋余地较大。农业发展银行和进出口银行业务范围相对较窄，特别是从1998年起农业发展银行按国务院规定仅从事粮棉油购销的贷款支持，由于粮食经营的特殊性、专业性太强，在影响农发行业务发展的同时，也影响了经营思想和理念。 2.指导思想不同。开发银行1998年开始调整办行思路，抛弃原有的简单用财政补贴的方式绕过市场经营银行的思想，倡导“在市场框架下运作”，借助政府的力量，充分发挥自身在项目开发评审上技术力量强的优势，积极介入效益好的项目，在发挥政策性作用的同时，积极创建国际一流银行。进出口银行通过拓展业务领域，不断扩大生存空间，只是由于管理未能相应跟上，导致资产质量低下，经营效益欠佳。而农业发展银行受客户、服务产业弱质性的限制，加之对如何利用各种条件去赢利重视不够，以致盈利水平不高，影响了支农政策性作用的有效发挥。 3.经营机制有异。国家开发银行和中国进出口银行实行总分行制，扁平化管理，分支机构极少，管理成本较低。开发银行除总行外，全国共36家分行，管理重点在总行一级，分行仅是业务操作平台，业务经营实行全行统一模式。两家银行的资金来源除财政部拨付资本金533.8亿元（其中开发银行500亿元）外，主要是通过发行金融债券方式筹集。农业发展银行由于服务领域贴近“三农”，实行总行——省分行——二级分行——县支行制，设有分支机构2275个，资金来源除财政部拨付资本金200亿元外，主要靠央行再贷款及同业拆入，其中90％的资金是央行再贷款。 通过上述分析，我们得出以下结论： 结论一，我国政策性银行在未来取向上应坚持政策性与盈利性相统一的原则。 作为政策性机构，必须体现政策性，作为银行机构，必须讲求盈利性。因此，政策性银行应该是政策性和盈利性的有机统一，不能提倡以亏损方式体现政策性，因为讲求盈利可对银行经营管理施加有效约束，也不能过分突出盈利性，否则政策性银行就等同于商业银行，金融资本就难以进入政府扶持领域。 结论二，我国政策性银行在监管上必须因行施策，实行差别化监管。 由于三家政策性银行各自的特殊性，监管的侧重点各有不同，根据其作用领域、行业特点、贷款方式等的差异，监管的目的要求、指标设计和考核标准等应有所区别。 二、我国政策性银行监管存在的问题 我国政策性银行经过十年发展，在支持经济建设方面发挥了重要作用，但也存在许多的问题需要改进和完善。从监管角度看，主要存在以下问题： （一）政策性银行监管无法可依 当今社会是法制社会，经济生活的各个领域都必须做到有法可依，只有这样，才能确保社会各方面有序运行。对政策性银行而言，同样如此。国际上不论是成立政策性银行时间较早的美国、加拿大和德国，还是成立时间较晚的日本、韩国，都制定有自己的政策性银行法。然而我国至今没有专门针对政策性银行的法律、法规，仅在三家政策性银行成立之初，由国务院发文确定其职能、任务、经营目标和宗旨。历经十年，政策性银行的经营环境发生了很大变化，迫切需要出台完善的政策性银行法，明晰政策性银行功能定位，重新界定其业务范围，指明政策性银行发展方向，规范政策性银行经营和监管行为。
